EBOOK – 27 histórias de uma caminhada com as Organizações da Sociedade Civil no Brasil

1 2 3 Todos os direitos reservados ao OSC Legal Instituto © FICHA TÉCNICA Título: E-book “27 histórias de uma caminhada com as Organizações da Sociedade Civil no Brasil” Autor: Lucas Seara Revisão: Zezão Castro e Camila Chagas Diagramação e Edição: Thyano Correia Capa: Christine Cerqueira e Luciana Sapucaia Ano: 2021 Idioma: Português SOBRE O AUTOR Lucas Seara é advogado e consultor. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e Especialista em Gestão Pública: relação com o terceiro setor, pela Universidade Católica do Salvador. Tem experiência em organizações da sociedade civil, em organismos internacionais (PNUD, UNESCO e OPAS/OMS) e na gestão pública, com passagens pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria de Cultura do Estado da Bahia e pela Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania de São Paulo. Atualmente atua como Coordenador do OSC LEGAL Instituto. PARCERIAS E APOIOS O E-book “27 histórias de uma caminhada com as Organizações da Sociedade Civil no Brasil” é uma iniciativa do OSC LEGAL Instituto, em parceria com a ECOS – Comunicação em Sexualidade. Conta com apoio do Fundo OSC, Plataforma MROSC e União Europeia. Foi elaborado com a participação exclusiva do OSC LEGAL Instituto, e não reflete a posição da Cáritas Brasileira, do ELO e da União Europeia. 4 INTRODUÇÃO O OSC LEGAL Instituto tem como objetivo fortalecer as Organizações da Sociedade Civil (OSC) através da disponibilização de conteúdo, informações e instrumentos jurídicos para a Sustentabilidade e a Gestão Social (www.osclegal.org.br). Entre os anos de 2016 a 2021, o OSC LEGAL Instituto realizou (ou participou) de atividades em todos os estados do Brasil. Mobilizou as entidades e promoveu a discussão sobre o ambiente jurídico e político para atuação das OSCs, com destaque para o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC). Foram mais de 70 atividades, superando os 1.600 participantes e 200 OSCs. Nessa trajetória, contou com o suporte da ECOS – Comunicação em Sexualidade e com o apoio fundamental do Departamento de Vigilância, Prevenção e Controle das IST, do HIV/Aids e das Hepatites Virais do Ministério da Saúde, da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), do The International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) e da Plataforma MROSC. Além destes, registre-se toda gratidão às diversas OSCs parceiras em cada local onde o OSC LEGAL Instituto esteve. Sem estas parcerias não haveria conteúdo para uma só linha deste e-book. Esta publicação é fruto desta caminhada! O Coordenador do OSC LEGAL Instituto, Lucas Seara, inspirado na tradição oral e nos contadores de “causos” do interior da Bahia, vem narrar essa experiência. Tudo é reflexo (e reflexão) dos encontros com as pessoas que fazem as OSCs, as inúmeras estórias e histórias contadas e cuidadosamente escutadas. A partir de cada caso, de cada local, de cada contexto, apresenta as nuances técnicas, as questões jurídicas implicadas no cotidiano das entidades sociais. São leituras sobre a gestão de OSCs, sobre políticas públicas participativas e sobre os desafios de lidar com a legislação específica, especialmente aqueles trazidos pelo MROSC. 5 6 RIO GRANDE DO SUL O OSC LEGAL Instituto esteve diversas vezes no Rio Grande do Sul, realizando atividades na capital, Porto Alegre, e no interior, na cidade de Pelotas. As discussões sempre foram muito interessantes, tratando sobre as dificuldades e os entraves nas parcerias entre as Organizações da Sociedade Civil e os poderes públicos. O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), a partir da Lei nº 13.019/2014 e sua regulamentação, surgiu com a ideia de se diminuir os entraves desnecessários, mantendo-se os rigores no trato com os recursos públicos. Para tanto, substitui a utilização dos convênios genéricos – com base no incipiente art. 116 da Lei de Licitações, Lei nº 8.666/1993 – por instrumentos específicos, os temos de parceria: termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação1. Uma inovação muito positiva da Lei nº 13.019/2014 é a obrigação da administração pública fornecer manuais específicos às OSCs por ocasião da celebração das parcerias. Os manuais têm como premissas a simplificação e a racionalização dos procedimentos. Eventuais alterações no conteúdo destes manuais devem ser previamente informadas à OSCs e publicadas em meios oficiais de comunicação (art. 63, § 1º). Um dos problemas mais corriqueiros sofridos pelas entidades na execução dos Os termos de parceria do MROSC – Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação – têm natureza jurídica de convênio, com base nos conceitos da Lei nº 13.019/2014, que se refere a “finalidades de interesse público e recíproco”, conforme ensina Jose dos Santos Carvalho Filho, no texto Regime Jurídico dos Termos de Colaboração, Termos de Fomento e Acordos de Cooperação (In: MOTTA, F.; MANICA, F. B.; OLIVEIRA, R. A. Parcerias com o Terceiro Setor – As Inovações da Lei nº 13.019/2014. Editora Fórum, 2ª Ed. 2019). Em resumo, “convênio” é gênero, dos quais os termos de parceria do MROSC são espécies. 1 7 Rio Grande do Sul convênios era a instabilidade nas regras e nos entendimentos aplicáveis. Não raro as entidades relatam que executavam os projetos com recursos públicos e prestavam contas regularmente, obtendo aprovação; entretanto, ao retornar para prestar contas das parcelas subsequentes utilizando-se a mesma metodologia, tinham como resposta a não aprovação. Isso por conta de mudanças no entendimento do servidor responsável, ou por ter sido analisada por um servidor diferente, ou mesmo pela alteração no quadro de servidores alocados naquele determinado setor, com uma alteração total nos procedimentos aplicáveis. Eis a caracterização da chamada “insegurança jurídica”, situações injustificadas que prejudicavam especialmente as entidades, mas também o próprio serviço público, porque representa retrabalho e um maior custo operacional com idas e vindas nas avaliações, sem qualquer fundamento. Com a aplicação do MROSC o regime das parcerias fica mais claro, já que seus procedimentos são detalhadamente descritos na lei. Além disso, os manuais, que são obrigatoriamente fornecidos as OSCs, garantem que as mesmas terão conhecimento básico sobre as regras aplicáveis e sobre os procedimentos a serem realizados, bem como a metodologia a ser utilizada. Dona Maria (nome fictício) era uma grande liderança com muitos anos à frente de uma entidade. Caladinha ali na sua cadeira, ela ouviu atentamente a discussão sobre esse ponto. Sua entidade havia entregue a segunda prestação de contas de uma parceria mantida com a prefeitura da cidade, utilizando rigorosamente a mesma metodologia e formulários já aprovados na primeira parcela. Entretanto, teve a infeliz surpresa de vêla negada, sob alegação de que houve uma mudança na pessoa responsável pelo setor público responsável, e que este novo coordenador tinha um outro entendimento sobre a forma como a prestação de contas deveria ser apresentada e sobre como deveria se dar o preenchimento das informações. A senhora contatou o OSC LEGAL Instituto para contar a situação e solicitar uma orientação sobre a providência a ser tomada. Foi orientada a retornar no órgão público com sua prestação de contas e com o manual fornecido pela própria prefeitura. Ela deveria argumentar pela aprovação da prestação de contas ou que lhe fornecessem um novo manual, contendo as novas regras. Por cautela, foi alertada que tomasse cuidado e falasse com calma, para que não se configurasse qualquer situação que pudesse ser alegada como desacato ou situação assemelhada, o que poderia prejudicá-la. No balcão de atendimento foi tratada com certo desdém. Pediu para falar com o tal novo coordenador, afirmando, muito educadamente, que não sairia dali enquanto não fosse atendida. Mesmo com relutância do atendente, enfim foi recebida pelo coordenador, o qual informou que entendia diferente daquilo que estava no manual, e que, portanto, a entidade deveria seguir o seu entendimento. 8 Rio Grande do Sul Nossa personagem solicitou então o novo manual ao coordenador e reiterou que somente sairia dali de posse das novas regras ou após falar com a secretária da pasta. Mesmo pressionada por uma postura grosseira do coordenador, Dona Maria manteve-se firme, mas muito educada. Solicitou audiência com a titular da Secretaria ou da Procuradoria Jurídica, para que uma destas pessoas, pessoalmente, lhe orientasse quanto aos novos procedimentos que aquele órgão passou a adotar, em detrimento do manual e do próprio regulamento municipal do MROSC. Ao perceber que o impasse poderia se desdobrar num problema com os superiores hierárquicos, já que, em verdade, não houvera qualquer mudança nas regras aplicáveis, o tal coordenador resolveu aceitar a prestação de contas que, repita-se, estava estritamente de acordo com o manual e já tinha precedentes de aprovação na primeira parcela apresentada. Mas sem demonstrar qualquer traço de humildade, como se estivesse até mesmo fazendo um favor a Dona Maria, do alto de sua soberba retrucou: “mas só desta vez”. 9 PARANÁ Eram os primeiros meses de 2018 e o OSC LEGAL Instituto promovia uma atividade em Curitiba/PR. A discussão naquele momento tratava de questões tributárias relativas a atuação das organizações da sociedade civil. Poucos meses antes, o Supremo Tribunal Federal (STF) tinha julgado uma ação que tramitava há uma década, cujo objeto eram os requisitos para o reconhecimento da imunidade tributária constitucional para o terceiro setor. Logo no começo dessa discussão, uma das lideranças, dirigente de uma grande OSC que atua na atenção a crianças e adolescentes e suas famílias, deu uma piscadela de olho e acenou com um sorriso. Nossa equipe até achou que ela gostaria de perguntar algo ou fazer algum tipo de intervenção, mas não era o caso. A medida que o tema avançava ela sorria, evidenciando que tinha algo de importante ali. A decisão do STF no Recurso Extraordinário 566622, cujo Relator foi o Ministro Marco Aurélio Mello, jogou luz sobre o texto da Constituição Federal de 1988, que em seu art. 195, § 7º, atribui imunidade de contribuição para a seguridade social às entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei. A imunidade constitucional busca, dentre outras coisas, incentivar o cumprimento dos deveres e das funções sociais nas áreas da saúde (art. 6º e 196 CF/88), assistência social (art. 203 CF/88) e educação (art. 205 CF/88). Por isso o STF entende que tal imunidade abrange todas as atividades desempenhadas pelas entidades que atuam na assistência social, mas também nos campos da saúde e da educação. Para tanto, os rendimentos destas entidades devem ser empregados nos respectivos fins institucionais, conforme o 10 Paraná Verbete nº 724 da Súmula do STF (26/11/2003). A questão a ser decidida recaia sobre as tais “exigências estabelecidas em lei” para reconhecimento deste direito. Competia a Lei Complementar ou Lei Ordinária estabelecer esse limite? No primeiro caso, se aplicaria o Código Tributário Nacional (CTN), vez que equiparado a Lei Complementar, posição advogada pelas entidades; no segundo, caberiam outras exigências estabelecidas em leis ordinárias, como possuir Certificado de Entidade Beneficente da Assistência Social (CEBAS), posição defendida pelos órgãos de arrecadação. O STF enfim decidiu que o § 7º do art. 195 deve ser interpretado e aplicado em conjunto com o art. 146, II, da CF/88, entendendo que cabe à Lei Complementar a regulamentação do exercício do direito à imunidade, pois se trata de uma definição de limites ao poder de tributar. Portanto, cabe ao CTN, em seu art. 14, estabelecer os requisitos. A partir dessa decisão, os dois requisitos para que as OSCs gozem da imunidade constitucional são: 1. Ser pessoa jurídica que desempenhe atividades beneficentes de Assistência Social, Saúde ou Educação, sem fins lucrativos, com caráter assistencial, em favor da coletividade e, em especial, dos hipossuficientes, atuando em concerto com o poder público na satisfação de direitos fundamentais sociais. 2. Atender aos parâmetros legais estabelecidos pelo Código Tributário Nacional, art. 14, cujos requisitos exigidos são: não distribuir qualquer parcela do patrimônio ou das rendas, a qualquer título; aplicar integralmente, no País, os recursos na manutenção dos objetivos institucionais; manter escrituração de suas receitas e despesas em livros revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatidão. Portanto, se uma OSC atua no campo da Saúde, Assistência Social ou Educação, e cumpre os requisitos apontados, poderá buscar perante o Poder Judiciário o reconhecimento de sua imunidade tributária referente às contribuições sociais. Com isso, alem de deixar de pagar tais contribuições, a organização poderá receber de volta aquilo que vem pagando indevidamente nos últimos 5 anos. Ao final da atividade, aquela dirigente veio revelar enfim a razão do largo sorriso: bem assessorada por um advogado tributarista, sua organização havia sido vitoriosa em um processo dessa natureza. Com a decisão, os recursos despendidos nos últimos 5 anos indevidamente com a cota patronal do INSS foram devolvidos com correção monetária e agora não havia qualquer obrigação de recolher essa contribuição. Com um belo reforço financeiro na conta da entidade, recurso desimpedido, pois não vinculado a um projeto ou ação específica, a OSC começou uma reforma na sede e construiu uma brinquedoteca dos sonhos. De fato, mais de 250 mil motivos para sorrir! 11 SANTA CATARINA No estado de Santa Catarina o OSC LEGAL Instituto promoveu quatro atividades – duas voltadas as OSCs e duas voltadas à gestão pública – numa boa parceria mantida com a Secretaria Estadual de Saúde. Foram mobilizados representantes da capital, Florianópolis, e de cidades do interior, como Criciúma, Itajaí, Joinville, Lajes e Chapecó. Numa das atividades voltadas aos gestores públicos, a discussão sobre os procedimentos de prestação de contas e sobre a comprovação da efetiva execução do projeto se alongou. Interessantes dúvidas e questões foram trazidas pelos participantes, alguns deles com larga experiência no acompanhamento de parcerias. Foram tratadas as mudanças que ocorreram com o MROSC, que tem como uma das diretrizes fundamentais a priorização do controle de resultados (art. 6º, II, da Lei 13.019/2014). Isso significa que a análise a ser exercida pelo poder público e pelos órgãos de controle deve priorizar a verdade real e os resultados alcançados, no sentido de verificar os impactos sociais que o projeto ou parceria tiveram na comunidade. Daí que não basta apenas o controle meramente formal da emissão de Notas Fiscais e recibos apresentados na fase de prestações de contas. É importante também o competente processo de monitoramento e avaliação das parcerias, que resulte na avaliação qualitativa e quantitativa de como o projeto/atividade efetivamente impactou na vida dos cidadãos que foram atendidos/alcançados. Um representante do interior mostrou-se pouco amistoso para com as OSCs e insistia no alerta para a má-fé das entidades, generalizando essa característica. A pessoa contestou o regime do MROSC quanto ao controle por resultados, que, na sua opinião, 12 Santa Catarina seria uma oportunidade de desvios. A solução apontada pelo participante é que a municipalidade deveria exigir relatórios mensais, que obrigaria as entidades a prestar contas com tamanha regularidade que evitaria os supostos problemas. Há uma concepção equivocada de que as OSCs seriam meras prestadoras de serviços sociais. Neste sentido, vale citar a pesquisa realizada pela Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH/USP) em colaboração com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), a qual mostra que entre os gestores púbicos, ainda resta uma percepção das OSCs como prestadores de serviços do poder público: 31,13% afirmaram concordar parcialmente com essa afirmação; 21,01% concordaram totalmente; por outro lado, 20,23% discordam totalmente; e 18,29% discordaram parcialmente2. Apesar dessa percepção, o regime do MROSC indica uma outra categorização das entidades, como parceiras em atividades e projetos de mútua cooperação, não se tratando de prestadoras de serviços. O Decreto Federal nº 8.726, de 27/04/2016, que regulamenta o MROSC em nível federal, deixa muito clara essa questão, em seu art. 35, ao estabelecer que não se trata de uma relação de prestação de serviços. Na mesma linha, pode-se evidenciar entendimentos semelhantes nos seguintes regulamentos: Decreto Estadual nº 47.132, de 20/01/2017 do Estado de Minas Gerais, art. 55; Decreto Estadual nº 44.474, de 23/05/2017 do Estado de Pernambuco, art. 55; Decreto Estadual nº 32.724, de 22/03/2017, do Estado do Maranhão, art. 35; Decreto Estadual nº 14.494, de 02/06/2016, do Estado do Mato Grosso do Sul, art. 34; Decreto Distrital nº 37.843, de 13/12/2016, do Distrito Federal, art. 36; Decreto Municipal nº 16.746, de 10/10/2017 do Município de Belo Horizonte/MG, art. 33; Decreto Municipal nº 14.859, de 31/08/2017, do Município de Porto Velho/RO, art. 62; Decreto Municipal nº 29.129, de 10/11/2017, do Município de Salvador/BA, art. 52; Decreto Municipal nº 16.802, de 24/04/2017, do Município de Teresina/PI, art. 43; Decreto Municipal nº 9.005, de 11/08/2017, do Município de João Pessoa/PB, art. 51; Decreto Municipal nº 57.575, de 29/12/2016 do Município de São Paulo/SP, art. 57; Decreto Municipal nº 020, de 01/03/2018 do Município de Caruarú/PE, art. 523. Uma outra questão é procedimental, já que para cada relatório apresentado pela OSC há uma obrigação do poder público em analisar e responder oficialmente, através de pareceres técnicos emitidos pelo gestor da parceria (art. 67 da Lei 13.019/2014). Tais pareceres devem conter avaliação quanto à eficácia e efetividade das ações em execução ou já realizadas, mencionando: os resultados já alcançados e seus benefícios; os impactos econômicos ou sociais; o grau de satisfação do público-alvo; e a possibilidade de sustentabilidade das ações após a conclusão do objeto pactuado. Leichsenrig, A. R. [et al] Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: avanços e desafios. Coleção Sustenta OSC, Vol. 4. São Paulo: GIFE, FGV Direito SP, 2020. 3 O levantamento dos regulamentos do MROSC em nível federal, bem como dos estados e municípios encontram-se disponíveis no site: www.osclegal.org.br 2 13 Santa Catarina Daí a importância de que os poderes públicos levem em consideração a sua capacidade administrativa de avaliação e emissão de pareceres. Ou seja, tem servidores e funcionários suficientes para essa tarefa? Tais servidores possuem capacidade técnica para essa avaliação, considerando as especificidades do regime do MROSC? Há equipamentos como computadores e softwares de gestão, por exemplo, para auxiliar nessa tarefa? Há condições materiais para realização de eventuais visitas in loco, como disponibilidade de transporte, por exemplo? Estas foram as perguntas feitas ao participante, cujo município é pequeno e não conta com uma equipe técnica numerosa. Para ilustrar a situação, fizemos um cálculo simples: se o município possui 10 parcerias e se exige relatórios mensais, teremos 120 relatórios ao ano; o município de fato tem capacidade de emitir tantos pareceres técnicos, considerando apenas as parcerias do MROSC? Ao final da atividade, o participante já relativizava sua posição, indicando que talvez relatórios trimestrais já poderiam ser mais adequados, uma solução que ainda não resolve. A equação não é meramente quantitativa, mas sobretudo, qualitativa. 14 ESPÍRITO SANTO As atividades do OSC LEGAL Instituto em Vitória tiveram como público lideranças – mulheres em sua maioria – que atuam com a promoção da saúde e outros direitos em comunidades dominadas pelo tráfico de drogas. Em dado momento, a discussão girava em torno da transparência e da publicidade no trato com os recursos públicos envolvidos nas parcerias com base no MROSC. As OSCs devem divulgar na internet e em locais visíveis de suas sedes e dos estabelecimentos em que exerça suas ações todas as parcerias celebradas com a administração pública, de acordo com o art. 11 da Lei 13.019/2014. A divulgação deve incluir: data de assinatura e identificação do instrumento de parceria e do órgão da administração pública responsável; nome da OSC e inscrição no CNPJ; descrição do objeto da parceria; o valor total da parceria e os valores liberados (quando for o caso). A discussão evidenciou que a obrigatoriedade envolve a divulgação do valor total da remuneração da equipe de trabalho, as funções que seus integrantes desempenham e a remuneração prevista para o respectivo exercício. Mas neste ponto houve certo alvoroço dentre as participantes e a razão veio logo na sequência. Uma das participantes pediu a palavra, fazendo questão de reforçar a importância da transparência na execução de recursos públicos. Após isso, ela acrescentou que, no caso de muitas comunidades, a exposição destes dados poderia trazer também sérios problemas para a entidade e para os trabalhadores na sua relação com o entorno. Para ilustrar esse temor, trouxe uma experiência, digamos, peculiar… 15 Espírito Santo No morro onde vivia e atuava, as informações sobre a parceria da sua entidade subiram escadas e cruzaram becos até chegarem aos ouvidos do chefe do tráfico local: “A ONG vai receber 1 milhão de reais pra projeto!”. O “dono do morro” logo cogitou que a dirigente da OSC ficaria rica. Poucos dias depois, a dirigente recebeu um chamado para comparecer no escritório do “patrão” para prestar esclarecimentos sobre o suposto volume de recursos que entraria na favela. O mensageiro ressaltou inclusive que a dirigente levasse o seu “caderno de contas”. Subiu o morro para uma região mais alta, no meio da mata. Após duas horas de tensa espera foi, enfim, atendida. O solicitante e seu assessor, ao vê-la, depuseram as armas na mesa e se puseram a manusear o tal caderno de contas: números, nomes, tabelas, despesas e receitas. Não entenderam muita coisa, pediram então à “moça da ONG” que explicasse o conteúdo do livro. Após explicação da trêmula palestrante, o “dono do morro” percebeu que, na verdade, a entidade operava no vermelho, com prejuízo. Mastigando os números, a dirigente explicou logo: a OSC receberia aproximadamente 100 mil reais (e não 1 milhão), para dar conta de ações e atividades voltadas a mais de 500 crianças e adolescentes da comunidade durante um ano. Ou seja, pouco de 8 mil reais por mês. O valor foi considerado tão baixo para tantas tarefas e pessoas que o “dono do morro” ofereceu dinheiro para apoiar a entidade, em sinal de reconhecimento do bom trabalho que a mesma desenvolve. Apesar do desenlace sem fatalidades, a dirigente agradeceu delicadamente aquela oferta, mas rejeitou a proposta. Ela percebeu que, apesar de toda a dificuldade financeira, não é correto ser seduzido por certos financiamentos, haja vista que o tesouro maior de uma OSC é sua independência e autonomia. No caso da situação trazida pela participante, caso sua parceria tenha como base o MROSC, a recomendação é que: (i) Publique no site da entidade as informações exigidas por lei; caso não tenha site próprio, a OSC pode publicar no Mapa das OSCs4; (ii) Deixar na sede da OSC as informações exigidas por lei, para acesso a todos que solicitarem; tais informações podem eventualmente não ficar expostas, por questões de segurança ou outro motivo razoável, mas ainda assim devem ficar disponíveis para acesso de qualquer pessoa interessada. Enfim, a situação exposta em Vitória nos faz pensar sobre as formas de controles atrelados à atuação das OSCs. Inicialmente, tem-se o Controle Interno: aquele realizado pelo Conselho Fiscal, que acompanha internamente a execução orçamentária da Sobre este ponto, sugere-se a leitura do texto “Transparência no Terceiro Setor: reflexões e orientações a partir do ordenamento jurídico e auditoria do TCE/SP”, do OSC LEGAL Instituto, disponível em: www.osclegal. org.br 4 16 Espírito Santo entidade, emitindo pareceres, além da Assembleia Geral, que delibera sobre as contas. Depois, tem-se o Controle Externo: realizado pelos tribunais de contas, conselhos de políticas públicas e pelo próprio Ministério Público, que acompanham a atuação das entidades, especialmente quando executam projetos que envolvem recursos públicos. Por fim, após este relato capixaba, percebe-se que, interferindo na dinâmica cotidiana das entidades sociais ali atuantes, temos também uma espécie de Controle Exógeno: aquele estranho à relação ordinária, informal, que está fora do circuito comum das parcerias. Esta classificação considera os tais “poderes (in)visíveis”, ou seja, aquele representado pelo crime organizado nas áreas onde exerce domínio territorial. 17 AMAZONAS Um grande desafio para as entidades sociais é a elaboração dos orçamentos para os projetos sócio culturais, sejam nas parcerias públicas ou privadas. Neste contexto, destacamos aqui um importante item de despesa: as diárias. Ainda há dúvidas do que sejam elas, qual sua natureza jurídica, o que compreendem. Por fim, paira no ar a pergunta: existe uma fórmula para calcular o valor das diárias para compor os orçamentos dos projetos? Em Manaus, o OSC LEGAL Instituto promoveu uma bela discussão com os servidores públicos do estado e da prefeitura da capital manauara sobre orçamento dos projetos sociais. Foi um rico compartilhamento de experiências, com muita troca de contatos e de testemunhos sobre desafios similares. Ao tratar das parcerias com OSCs e dos orçamentos dos projetos, uma das participantes, servidora estadual, relatou uma situação interessante. Ao analisar o projeto de uma entidade, a gestão estadual, ao contrário do que muitas vezes acontece, sugeriu que a OSC aumentasse os valores das diárias orçadas. O projeto envolvia ações em comunidades ribeirinhas do Rio Amazonas só alcançadas por navegação fluvial. Algumas dessas viagens duravam de oito a doze dias de barco rio acima ou rio abaixo. O custo desse tipo de viagem, a dificuldade de alimentação e a precariedade de hospedagem nestas condições eram evidentes e foram considerados pela equipe que avaliou o orçamento. Vislumbrando que o valor das diárias originalmente previsto não seria suficiente (orçado em torno de R$ 500), o próprio poder público sugeriu que os valores fossem 18 Amazonas recalculados. Assim, o Plano de Trabalho ajustado apresentou valores de diárias que foram elevados para R$ 900 (novecentos reais), o que, na visão das partes, mostrava-se suficiente para cobertura dos custos. É bom lembrar que o Decreto Federal nº 5.992/2006 dispõe sobre a concessão de diárias no âmbito da administração federal e serve de parâmetro para essa discussão. Em seu art. 2º, informa que as diárias serão concedidas por dia de afastamento da sede do serviço, destinando-se às despesas extraordinárias com hospedagem, alimentação e locomoção urbana. Este é também o entendimento da Lei 13.019/2014, art. 46, II, que autoriza o pagamento de diárias relativas ao deslocamento, à hospedagem e à alimentação, com recursos vinculados às parcerias, nos casos em que a execução do objeto assim o exija. Ainda assim, a pergunta persiste: Mas como calcular o valor das diárias? O já citado Decreto Federal nº 5.992/2006 traz os parâmetros aplicáveis nas parcerias com a Administração Pública Federal, incluindo uma tabela de valores em seu anexo. Este Decreto pode servir de referência para parceria com estados e municípios. Entretanto, é indispensável verificar se existem normas específicas sobre as concessões de diárias nos poderes públicos estaduais ou municipais com quem se pretende formalizar uma parceria. Assim, certamente as entidades contarão com parâmetros mais adequados e específicos para a elaboração dos orçamentos. Apenas como exemplos, o estado do Amazonas possui o Decreto Estadual nº 40.691, de 16/05/20195 que cumpre tal função. O vizinho estado do Pará tem a Portaria nº 278, de 23/10/20196. Consequentemente, se a OSC vai formalizar uma parceria com o Amazonas ou com o Pará, deverá levar em consideração estas normativas, respectivamente. Mas não basta ter uma regra para que se estabeleça automaticamente o valor da diária. De acordo com o MROSC, para cálculo do valor deve-se considerar o princípio da razoabilidade, ou seja, o valor fixado deve ter correlação com os custos envolvidos para execução do projeto, considerando alimentação, hospedagem e deslocamento. O montante orçado, portanto, deve ser razoável, considerando a proporcionalidade com tais despesas, calculadas a partir do caso concreto. Este critério não deve, entretanto, engessar todas as circunstâncias. Há situações em que os valores podem ser aumentados de acordo com o caso, com as necessidades ou com as especificidades, a serem analisadas em cada caso concreto. Para tanto, é importante que a OSC apresente a memória de cálculo e o levantamento dos custos que o embasaram. Decreto Estadual AM nº 40.691, de 16 de maio de 2019. Disponível em: http://www.seinfra.am.gov.br/wpcontent/uploads/2020/01/Decreto-40.691-Di%C3%A1rias.pdf 6 Portaria Estadual PA nº 278, de 23 de outubro de 2019. Disponível em: http://www.ioepa.com.br/ pages/2019/10/30/2019.10.30.DOE_7.pdf 5 19 SÃO PAULO Aquela entidade paulistana trabalha com o princípio da “Redução de Danos”, em estratégias de acolhimento e atenção votados a pessoas que fazem uso abusivo de álcool e outras drogas. Referência para o tema, atua especialmente na região central de São Paulo, incluindo a área popularmente conhecida como “Cracolândia”7. Uma das estratégias de atuação é através dos chamados Redutores e Redutoras de Danos, pessoas que são treinadas pela entidade para fazer a abordagem na rua, nas cenas de uso e consumo de drogas, muitas vezes pela madrugada, enfrentando contextos violentos e insalubres. São responsáveis pela distribuição de água, para hidratação dos atendidos, preservativos, para prevenção de doenças/infecções sexualmente transmissíveis, cachimbos para evitar queimaduras, dentre outros insumos. Negociando uma parceria com o poder público para seguir realizando suas intervenções, a entidade se deparou com o seguinte desafio na concepção do Plano de Trabalho: quais os critérios para definição de parâmetros capazes de aferir o cumprimento das metas? Como cumprir o que estabelece a norma, especialmente o art. 22, IV da Lei nº 13.019/2014 em se tratando de uma atuação tão peculiar? A Lei 13.019/2014 determina que o Plano de Trabalho apresente algumas O termo “Cracolândia” tem uma dimensão territorial, real, que faz referência a região da Luz, no centro de São Paulo/SP. Mas também possui uma dimensão no nível simbólico, na medida que diferentes representações sobre o local são percebidas e reproduzidas no imaginário social, no sentido de que aquela área apresenta nítida degradação urbana e social. In: Condições do lugar: relações entre saúde e ambiente para pessoas que usam crack no Bairro da Luz, especificamente na região chama da Cracolândia. Dissertação de Thiago Godoi Calil para o programa de pós-graduação em Ambiente, Saúde e Sustentabilidade da Universidade de São Paulo (USP), em 2015. 7 20 São Paulo informações fundamentais: descrição da realidade que será objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou projetos e metas a serem atingidas; descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados; previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria; forma de execução das atividades ou dos projetos e de cumprimento das metas a eles atreladas (art. 22). Por fim, exige que a entidade apresente uma definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas. Dentre outros, é comum se utilizar: a) listas de presença: registro das assinaturas do público participante das atividades, como aulas, capacitações, seminários, acolhimentos, etc.; b) fotos: registro visual das atividades; c) vídeos: registro áudio visual das atividades; d) áudios: registro sonoro das atividades, como programas de rádio, spots, etc.; e) produções de conteúdo: livros, cartilhas, manuais, dentre outros materiais e conteúdos produzidos pelos projetos; f) relatórios técnicos: relatos das equipes dos projetos sobre as atividades realizadas, com avaliação quantitativa e qualitativa. O problema da entidade paulistana é justamente o registro destas ações realizadas pelos Redutores de Danos. Não há como tirar fotos, filmar ou gravar nas cenas de uso de drogas, em plena madrugada, sob o risco de roubo do equipamento e mesmo para resguardar a segurança das pessoas envolvidas. Deve-se considerar o contexto violento em tais áreas, geralmente dominadas por facções que lucram com o tráfico. Da mesma forma, não dá para se exigir assinatura de uma lista de presença, com registro de CPF ou RG, já que muitas daquelas pessoas podem ter problemas com as autoridades policiais. Imagine-se a seguinte situação: um agente de redução de danos que atua com usuários de crack que, para comprovar seu trabalho, tem que tirar fotos do usuário (ou do grupo) com quem dialoga numa visita de campo. Ou então o mesmo redutor, com o celular ou máquina fotográfica em punho, entrevistando um dos presentes que pode ser, simplesmente, uma liderança do crime organizado, e ao fim, pergunta ao entrevistado: “O senhor pode me dizer seu CPF?”. No diálogo da entidade com o poder público, num primeiro momento foi exigido da OSC o procedimento padrão, que a entidade colocasse lista de presença, registro fotográfico e relatórios. Percebendo a inadequação de tais parâmetros, dada a peculiaridade da sua atuação, a entidade apresentou as dificuldades e obstáculos, abrindo uma saudável discussão com os técnicos governamentais. Por fim, ficou estabelecido que no Plano de Trabalho constaria: apresentação de registro fotográfico e listas de presença das reuniões com as equipes de Redutores de Danos, sejam elas preparatórias para as atividades de campo, técnicas, de planejamento ou formativas; apresentação dos formulários preenchidos pelos Redutores de Danos, instrumento criado para registrar informações sobre o perfil do público atendido, as demandas deste público e as eventuais soluções ou encaminhamentos realizados; 21 São Paulo relatório técnico elaborado pela equipe da entidade, com base nos formulários dos Redutores de Danos, que avançam na avaliação qualitativa e quantitativa das ações. Os parâmetros exigidos pela legislação são importantes para a avaliação e monitoramento dos projetos e para a prestação de contas, pois é com base naquelas informações que o projeto será acompanhado, analisado e avaliado, ao final. Estabelecer boas metas e parâmetros compatíveis e eficazes é importante para que os parceiros possam saber exatamente como o projeto foi realizado e quais os seus resultados práticos. Os parâmetros, portanto, devem considerar os casos concretos e os objetos das parcerias formalizadas. Não basta seguir um padrão, caso não se mostre eficiente no caso específico. Importante registrar que o MROSC obriga que a análise deve considerar a verdade real e os resultados alcançados. 22 PERNAMBUCO Em Recife, participou das atividades promovidas pelo OSC LEGAL Instituto uma entidade que atua na saúde, que gerencia um hospital e mantém parcerias históricas com o poder público. Além das dúvidas mais gerais, a OSC trouxe suas experiências recentes, marcadas pela divergência de entendimentos, muitos deles equivocados, por parte dos parceiros que afirmam que “no SUS não tem MROSC”. Para que se entenda melhor o contexto da discussão, a questão principal apresentada refere-se ao fato de que a OSC mantém um hospital, mas realiza diversas outras atividades em parceria com o poder público. Nesse momento, algumas lideranças questionaram: neste caso, a referida entidade, ou qualquer entidade em situação semelhante, pode ter mais de um tipo de parceria ao mesmo tempo, tipo convênio e termo de colaboração ou fomento? Trata-se de uma das dúvidas mais recorrentes nas formações que abordam o MROSC, relacionando as parcerias do poder público com as OSCs no campo da saúde: afinal, o MROSC é aplicável na saúde? Recursos do SUS podem ser empregados nas parcerias do MROSC? Essa questão é consequência do art. 3º da Lei 13.019/2014, que elenca os casos em que não se aplicam as exigências do MROSC. Dentre as exceções elencadas, no inciso IV, constam os “convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos nos termos do § 1º do art. 199 da Constituição Federal”. Tal exceção é reiterada no art. 84 da Lei 13.019/2014. Mas o que isso quer dizer? O art. 199, § 1º, da Constituição Federal informa que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, cujas instituições poderão participar de forma 23 Pernambuco complementar ao Sistema Único de Saúde (SUS), segundo suas diretrizes. Destaque-se o conceito fundamental para se entender o tema: “participação complementar”. Segundo a Lei nº 8080/19908, o SUS pode recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada quando não consegue garantir a cobertura assistencial à população. Portanto, a natureza complementar dessa participação decorre da insuficiência na “cobertura assistencial”, ou seja, na oferta de vagas ou leitos. Dessa forma, a lei autoriza o poder público a: (i) fomentar entidades sem fins lucrativos (filantrópicas) que atuem no campo da assistência à saúde via celebração de convênio ou outro ajuste do gênero; (ii) contratar serviços no mercado junto a entidades privadas (com ou sem fins lucrativos), observando a tabela de preços do SUS. Isto é o que se chama de “participação complementar”. Entretanto, vale esclarecer que o campo da saúde é complexo e compreende diversas formas de parceria do poder público com OSCs, não restritas à atuação complementar acima descrita. Dentre estas, pode-se incluir, além dos convênios e contratos, os termos de parceria celebrados com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP (Lei nº 9.790/1999) e os contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais – OS (Lei nº 9.637/1998). Mas aqui vamos destacar os casos onde as OSCs não se configuram como prestadoras de serviços ambulatoriais, atuando em ações classificadas como promoção à saúde, tais como: redução de risco à saúde; prevenção ao câncer, ao vírus da imunodeficiência humana (HIV), às hepatites virais, à tuberculose, à hanseníase, à malária e à dengue; redução da morbimortalidade em decorrência do uso abusivo de álcool e outras drogas e também a prevenção da violência. Em resumo, a natureza jurídica do instrumento que irá formalizar a parceria entre poder público e OSC no campo da saúde depende do objeto que será acordado. Se a atuação for complementar ao SUS, deve-se celebrar convênios ou contratos. Se as entidades forem OSCIP ou OS, segue-se a legislação específica para cada um desses formatos. Nos casos onde o poder público estabelece parcerias com OSCs para ações que não se enquadram na categoria de complementares ao SUS, devem ser observadas todas as normas estabelecidas pelo MROSC9. Dessa forma, a entidade pode manter variados vínculos com os poderes públicos: convênio para as ações complementares ao SUS, além de parcerias do MROSC para ações de promoção a saúde, tais como campanhas de prevenção ao HIV/AIDS por exemplo. Lei nº 8.080 de 19/09/1990 – Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. 9 Para mais informações ver: SEARA, L. N. O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e sua aplicabilidade nas parcerias entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil nas políticas de saúde. In: Revista de Direito do Terceiro Setor – RDTS, Belo Horizonte, ano 12, n. 24, p. 61-85, jul./dez. 2018 8 24 RONDÔNIA Uma das dúvidas mais comuns entre os atores que participam das atividades do OSC LEGAL Instituto é a diferença entre o Termo de Colaboração, o Termo de Fomento e o Acordo de Cooperação. Estes são os três instrumentos específicos criados pela Lei nº 13.019/2014, que substituem os genéricos convênios10. Segundo o art. 2º da Lei 13.019/2014, os termos de parceria são: – Termo de colaboração: instrumento de formalização das parcerias entre administração pública e OSC para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco propostas pela administração pública que envolvam a transferência de recursos financeiros; – Termo de fomento: instrumento de formalização das parcerias entre administração pública e OSC para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco propostas pelas OSCs, que envolvam a transferência de recursos financeiros; – Acordo de cooperação: instrumento de formalização das parcerias entre administração pública e OSC para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros. Para ilustrar a diferença entre tais instrumentos, vem bem a calhar um exemplo de Rondônia, pela trajetória de uma entidade que atua em parceria com os poderes Como já citado aqui, prevalece o entendimento de que o “convênio” é gênero, dos quais os termos de parceria do MROSC são espécies. 10 25 Rondônia públicos locais no acolhimento e atenção a pessoas em situação de rua, em especial no acolhimento de pessoas que fazem uso abusivo de álcool e outras drogas. A entidade mantém parceria histórica com a prefeitura, somando esforços em consonância com as políticas públicas municipais já existentes para o acolhimento e atenção a pessoas em situação de rua. Assim, considera-se que a entidade colabora com o poder público, acessando recursos públicos, a partir de uma política pública que tem parâmetros básicos estabelecidos, inclusive com base em normativas do SUS, SUAS e demais políticas aplicáveis. O instrumento aqui é o Termo de Colaboração. Entretanto, a partir de 2015 a entidade percebeu um aumento exponencial no uso de heroína entre os usuários de drogas, um quadro que já não era perceptível desde a segunda metade da década de 1980. Assim, a OSC teve que reorientar sua intervenção. Seus técnicos voltaram a estudar e pensar nos efeitos e nas consequências do uso de heroína, que agora aparece em associação com o crack. Tal situação demandou da entidade uma nova estratégia de intervenção que contemplasse tamanha especificidade. Diante deste cenário, a OSC negociou com a municipalidade um novo projeto envolvendo repasse de recursos, desta feita formalizado como um Termo de Fomento, tendo em vista que não havia políticas públicas específicas para adictos de heroína. Por fim, temos o Acordo de Cooperação firmado pela OSC com o Governo Estadual. A entidade funciona numa sala onde antes funcionava uma repartição pública, fechada há alguns anos. A princípio esta ocupação era irregular, mas foi regularizada através da formalização de uma parceria, mediante Acordo de Cooperação, cujo objeto é a cessão do imóvel para que a OSC possa seguir atuando e realizando aquilo que faz de melhor: acolhimento e atenção a pessoas em situação de rua, especialmente aquelas em uso abusivo de álcool e outras drogas. A cooperação entre as partes não contempla o repasse direto de recursos públicos para a OSC, mas a cessão do imóvel em prol do interesse público. 26 ACRE As águas do Rio Acre que cortam o Centro de Rio Branco normalmente formam um belo cartão postal. Em dias de muita chuva, entretanto, esse volume transborda e causa problemas e prejuízos. Em certa ocasião, houve uma cheia histórica, deixando grande parte das ruas localizadas na parte mais baixa literalmente debaixo d´água. Muitas pessoas se deslocaram e saíram daquela parte para locais mais afastados e mais altos da cidade. Este foi o cenário de uma situação relatada numa das passagens do OSC LEGAL Instituto pelo Acre. A entidade protagonista atua na atenção à população em situação de rua, com sólida expertise neste tema. Mantém históricas parcerias com os poderes públicos locais para realizar suas finalidades, prestando assistência a um público desvalido que perambula pelas ruas da cidade. Formalizou uma parceria com base no MROSC11 com a municipalidade, um Termo de Colaboração, cujo Plano de Trabalho previa todas as atividades a serem realizadas para atingir as seguintes metas: mapeamento da população em situação de rua que circula pelo centro (para contribuir com os cadastros oficiais); acolhimento e atendimento individual, de caráter psicossocial; eventual encaminhamento para abrigamento e retirada de documentação pessoal, em articulação com a rede de atenção psicossocial (SUS e SUAS).Além disso, o plano previa também ações de reduções de danos voltadas aos usuários de álcool e outras drogas e distribuição de insumos de prevenção às infecções sexualmente transmissíveis (preservativos, gel lubrificante, etc.). Até a finalização deste E-book, o OSC LEGAL Instituto não identificou regulamentações do MROSC no estado do Acre ou em qualquer dos seus municípios. 11 27 Acre A sede da OSC fica nas proximidades do rio e seu atendimento engloba a área central da cidade. Com os alagamentos e a chuva torrencial que caia as pessoas em situação de rua se afastaram daquela área, deslocando-se para zonas mais afastadas das margens do Rio Acre, espalhando-se pela cidade. A entidade se viu diante de um impasse, pois seu orçamento e raio de ação não contavam que, literalmente, entrasse água no planejamento. A entidade poderia cogitar a suspensão das ações do projeto com base nos conceitos de “caso fortuito” ou “força maior”, ou seja, a ocorrência de fato que impede o cumprimento de determinada obrigação, se objetivamente não tiver responsabilidade, que não era possível evitar ou impedir. Neste sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem entendido que caso fortuito e força maior correspondem ao fato ou ocorrência imprevisível ou difícil de prever que gera um ou mais efeitos ou consequências inevitáveis12. Entretanto, a providência tomada pela entidade foi propor um remanejamento no Plano de Trabalho. Fez contato com o Gestor da Parceria – que desempenha um papel de interlocutor do projeto com o poder público concedente – para informar que identificou a necessidade de substituir algumas das ações propostas por outras mais adequadas à realidade superveniente. Considerando o contexto das chuvas e dos alagamentos, a OSC precisava remanejar recursos para o deslocamento das equipes de campo para locais mais distantes, onde efetivamente estão as pessoas a serem atendidas, também propôs a aquisição de capas de chuva, que foram distribuídas entre as equipes e os atendidos, e aquisição de cobertores para os acolhidos. O pedido da entidade foi formalmente apresentado por ofício encaminhado ao Gestor da Parceria. Como resposta, o poder público acatou a solicitação e um ajuste foi realizado no Plano de Trabalho original. Ressalte-se que as alterações foram justificadas pela OSC, com base numa mudança de cenário; por seu lado, o poder público entendeu que não haveria ônus ou prejuízo à parceria, daí aprovou o remanejamento pelo bem do próprio projeto, que assim efetivamente pôde alcançar um resultado mais apropriado. No caso citado, a enchente veio e o projeto não precisou ser suspenso ou mesmo cancelado. Em casos assim, o plano de trabalho pode eventualmente sofrer ajustes, desde que baseado nos artigos 55 e 57 da Lei 13.019/2014. Aliás, neste sentido, considera-se o art. 43 do Decreto Federal nº 8.726/201613, que determina que o órgão ou a entidade da administração pública federal poderá autorizar ou propor a alteração do termo de fomento ou de colaboração ou do plano de trabalho, após, respectivamente, solicitação fundamentada da OSC ou sua anuência, desde que não haja alteração de seu objeto. Mais detalhes, conferir a Jurisprudência do STJ em www.stj.jus.br Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016 – Regulamenta a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, para dispor sobre regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil. 12 13 28 RORAIMA A cidade de Boa Vista enfrenta um grave problema humanitário com a grande massa de refugiados da Venezuela14, que agora ocupa aquele espaço urbano. Foi esse o pano de fundo da atividade realizada pelo OSC LEGAL Instituto no estado de Roraima. Foi uma bela discussão sobre o panorama da atuação das entidades sociais no estado e os novos desafios derivados deste cenário. Os destaques foram a atuação de organizações em áreas de fronteira e, especialmente, as questões humanitárias de caráter migratório. A reboque deste tema, foram tratadas situações como: abrigamento dos refugiados, documentação pessoal, saúde e higiene básicas (incluindo a prevenção às infecções sexualmente transmissíveis), xenofobia e violência de gênero. Entre os representantes das entidades roraimenses, pairou o entendimento de que estava havendo uma resposta militarizada e hierarquizada ao tema dos venezuelanos, sem qualquer participação das OSCs. Outra crítica feita na ocasião salientava as poucas possibilidades de apoio governamental para atuação das OSCs frente ao cenário caótico. A situação precária, os novos problemas sanitários e sociais, trazidos por famílias em situação de fuga, se estendiam da capital para o interior. Neste contexto, foi oportuna a discussão sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse Social (PMIS), inovação trazida pela Lei nº 13.019/2014, em seus artigos 18 a 21. Por esse instrumento OSCs, movimentos sociais e cidadãos podem apresentar Sobre o tema da migração dos venezuelanos em Roraima, ver matéria do UNICEF e do Conjur: https:// www.unicef.org/brazil/crise-migratoria-venezuelana-no-brasil – https://www.conjur.com.br/2020-jan-06/ mp-debate-imigracao-venezuelana-roraima-situacao-perspectivas (Consultadas em janeiro de 2021). 14 29 Roraima propostas ao poder público para que este avalie a possibilidade de realização de um chamamento público objetivando a celebração de parceria. O proponente do PMIS deve atender a alguns requisitos: se identificar; indicar o interesse público envolvido no projeto; apresentar diagnóstico da realidade que se quer modificar, aprimorar ou desenvolver; quando possível, indicar a viabilidade dos custos, dos benefícios e dos prazos de execução da ação pretendida. A partir daí a administração pública provocada deve tornar pública a proposta em seu site e, eventualmente, abrir consulta pública para colher mais manifestações, posições e informações da sociedade sobre o tema, verificada a conveniência e oportunidade. Os prazos e regras do PMIS dependem de regulamento próprio de cada ente público. Trata-se, vale dizer, de um instrumento muito interessante trazido pelo MROSC, possibilitando que qualquer cidadão – individual ou coletivamente – provoque os poderes públicos a se debruçarem sobre um determinado problema, política ou situação social, no sentido de avaliar a pertinência de abertura de chamamento púbico para que as OSCs atuem naquelas situações. O poder público tem obrigação de responder ao PMIS. Para isso, deverá se debruçar sobre a situação ou problema indicado, justificando a sua decisão, pela abertura ou não do procedimento. Se o PMIS resultar num chamamento público, tem-se uma ótima oportunidade para que as OSCs possam desenvolver projetos de intervenção naquelas situações, com ganhos para todos, especialmente para a comunidade envolvida. Eventualmente o PMIS pode não ser acatado. O poder público poderá emitir uma resposta negativa, devendo apresentar justificativa cujo conteúdo possibilite o controle social pelos cidadãos, pelos conselhos de políticas públicas setoriais, pelo Ministério Público e demais órgãos de controle, além da mídia. E viva a transparência para com a opinião pública! 30 CEARÁ A trajetória da entidade é por demais conhecida. Conta com um bom conceito junto aos parceiros governamentais, é formada por gente séria e competente, com acúmulo de muitos anos atuando no Ceará. Referência no acolhimento a pessoas vulneráveis, sejam elas em situação de rua, vivendo com HIV/AIDS ou LGBTQIA+. Participou ativamente da atividade do OSC LEGAL Instituto em Fortaleza, trazendo sua vasta experiência. Há poucos tempo a entidade foi contemplada em chamamento público de âmbito federal, voltado à promoção de direitos humanos das pessoas vivendo e convivendo com HIV/AIDS (PVHA). Apesar da já decantada competência, a execução do projeto não estava respondendo à altura. Mesmo após 4 meses de vigência os resultados mostravamse abaixo da média daquilo que foi planejado, gerando preocupação em ambos os lados. Nesse momento, o poder público estava também desenvolvendo uma metodologia de Monitoramento e Avaliação específica para os projetos daquele edital. A estratégia articulava a área técnica – responsável pela avaliação da execução física dos projetos com base nos indicadores e nas questões de direitos humanos envolvidas – com o núcleo responsável por acompanhar a execução financeira das parcerias. Em comum acordo, foi agendada uma visita técnica à entidade, como parte do programa de Monitoramento, contando com técnicos do governo federal e representantes dos níveis estadual e municipal. A metodologia começava por uma apresentação, por parte da entidade, dos resultados do projeto até aquele momento. Após algumas falas, durante a reunião, ficou evidente que a entidade não tinha captado a ideia chave por trás do Edital. 31 Ceará Os técnicos do poder público apontaram que a OSC estava empregando um tipo de abordagem diferente da que foi originalmente desejada, resultando na discrepância entre o que foi planejado e o resultado insatisfatório até aquele momento. Apesar de não haver qualquer irregularidade ou desvio do ponto de vista financeiro e orçamentário, o projeto estava fora do foco em termos de sua execução e agora se sabia o real motivo. A solução veio do diálogo, da revisão conjunta do plano de trabalho do projeto, envolvendo o poder público e a entidade. Numa discussão muito rica entre as partes, mantiveram-se as metas e o escopo original, mas com rearranjo da metodologia e ajuste dos meios de execução e dasestratégias para atingir os objetivos propostos pelo projeto. De um lado, a entidade mostrou compromisso com a parceria e uma grande capacidade técnica para realizar a revisão proposta. Por sua vez, o poder público demonstrou sensibilidade e vontade política de resolução, ao agir de acordo com o MROSC, quando estabelece que as ações de monitoramento e avaliação terão caráter preventivo e saneador, objetivando a gestão adequada e regular das parcerias, com base no art. 51 do Decreto Federal nº 8.726/2016. Vale destacar que o mesmo Decreto, no art. 52, determina a realização de visita in loco15, pelo órgão ou entidade da administração pública federal como forma de embasar o monitoramento da parceria, nas hipóteses em que esta for essencial para verificação do cumprimento do objeto e do alcance das metas. E assim foi feito. Sobre o tema da obrigatoriedade da visita in loco nas OSC, recomenda-se a leitura do texto Monitoramento e avaliação: a visita in loco nas organizações é obrigatória?, do OSC LEGAL Instituto, disponível em www. osclegal.org.br 15 32 MINAS GERAIS Num dos encontros realizados pelo OSC LEGAL Instituto com lideranças sociais em Belo Horizonte, nos deparamos com uma situação que acomete não apenas as entidades mineiras, mas centenas por todo o Brasil: pouca capacidade financeira para arcar com os custos de manter um site sofisticado. Como se sabe, a transparência é um dos itens mais importantes do MROSC e o site é a ferramenta capaz de abrigar todas as informações institucionais obrigatórias. É recomendável que as entidades prezem pela transparência, publicando em seus sites: estatutos, códigos de ética e condutas, regimentos internos, relatórios institucionais, dentre outros. As entidades relatam uma preocupação constante com a transparência e com os cuidados com o manejo de recursos públicos ou privados, apesar disso, contam com poucos recursos (ou nenhum) para manutenção de um site. Mas se a entidade não tem um site e não sente segurança em publicar certas informações em redes sociais como o Facebook, como resolver? Começando pelo MROSC, é importante destacar que a Lei 13.019/2014 não estabelece a obrigatoriedade da OSC em criar e manter um site institucional, com os custos que isso acarreta. Da mesma forma, o Decreto Federal nº 8.726/201616 em seu art. 80, que trata das parcerias com o governo federal, também não obriga. A obrigação imposta nestas normas é de que as informações sejam publicizadas em sítios eletrônicos. No caso de entidades que não possuem um site institucional, a Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016 – Regulamenta a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, para dispor sobre regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil. 16 33 Minas Gerais solução imediata e sem ônus financeiro seria a utilização do “Mapa das Organizações da Sociedade Civil”17 como ferramenta para observar as regras de transparência da Lei nº 13.019/2014. O Mapa das OSCs é uma plataforma virtual de transparência pública colaborativa com dados das entidades de todo o Brasil, gerido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Criado pelo Decreto Federal nº 8.726/2016 (art. 81), o Mapa das OSCs tem por finalidade dar transparência, reunir e publicizar informações sobre as OSCs e as parcerias celebradas com a administração pública federal a partir de bases de dados públicos. Os principais objetivos do Mapa das OSCs são: dar transparência à atuação das OSCs (principalmente ações executadas em parceria com a administração pública); informar mais e melhor sobre a importância e diversidade de projetos e atividades conduzidas por essas organizações; disponibilizar dados e fomentar pesquisas sobre OSCs. Além disso, tem como função apoiar os gestores públicos a tomarem decisões sobre políticas públicas que já têm ou possam ter interface com OSCs. Neste contexto é que se destaca um caso de Belo Horizonte e a sua relação com o regulamento local do MROSC, o Decreto Municipal BH nº 16.746/201718. O Decreto local legitima expressamente a divulgação das informações obrigatórias no Mapa das OSCs, atribui ao CONFOCO local a competência para mobilizar as OSCs para o preenchimento de informações complementares das parcerias no Mapa (art. 5), além de estimular que os dados referentes às parcerias celebradas com OSCs sejam disponibilizados pela municipalidade para inserção no Mapa (art. 6). O Mapa, portanto, é uma ferramenta essencial para quem busca estar “em conformidade” (ou compliance), com as obrigações trazidas pela Lei 13.019/2014 e pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil19. Ainda na Lei nº 13.019/2014, aparecem, dentre outras obrigações, a necessidade da OSC divulgar todas as parcerias celebradas com a administração pública em locais visíveis de suas sedes sociais e dos estabelecimentos em que exerça suas ações. Segundo o artigo 11 da lei, essa divulgação deverá incluir, no mínimo: data de assinatura e identificação do instrumento de parceria e do órgão da administração pública responsável; nome da OSC e seu número de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ; descrição do objeto da parceria; valor total da parceria e valores https://mapaosc.ipea.gov.br/ Decreto Municipal BH nº 16.746, de 10 de outubro de 2017 – Dispõe sobre as regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública municipal e as organizações da sociedade civil e dá outras providências. 19 Sobre o tema do compliance, sugere-se a leitura do texto O compliance se aplica às pequenas e médias organizações da sociedade civil?, de autoria de Renata Fortunato. Disponível em: www.osclegal.org.br 17 18 34 Minas Gerais liberados, quando for o caso; situação da prestação de contas da parceria, com a data prevista para a sua apresentação, a data em que foi apresentada, o prazo para a sua análise e o resultado conclusivo; quando vinculados à execução do objeto e pagos com recursos da parceria, o valor total da remuneração da equipe de trabalho, as funções que seus integrantes desempenham e a remuneração prevista para o respectivo exercício. Mas a transparência e o compliance não dizem respeito apenas a recursos das parcerias do MROSC. Vão muito além. Quando se trata de recursos privados, este podem advir das contribuições do corpo associativo de uma entidade, da receita de um bazar beneficente ou mesmo oriundos de doações de terceiros, por exemplo. Recomenda a boa prática que as entidades prestem contas e sejam absolutamente transparentes quanto aos valores que entram nas contas da OSC, ainda que privados, para garantir uma boa relação com doadores, parceiros e beneficiários, além da comunidade e da sociedade em geral. Por sua vez, com relação a recursos públicos, há uma série de exigências para a administração pública, bem como para as OSCs, para que adotem procedimentos eficientes de gestão capazes de dar publicidade às ações e despesas realizadas com tais recursos. A começar pela Constituição Federal de 1988 (parágrafo único do art. 70), que determina a prestação de contas da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiros, bens e valores públicos. Tem-se ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Informação, que trazem exigências no sentido da transparência no trato com recursos públicos. Toda essa legislação embasa os controles sobre tais recursos, realizados pela Administração Pública, pelos Conselhos de Direitos, pelos Tribunais de Contas e pelos Ministérios Públicos20. Sobre o tema, sugere-se a leitura do texto Transparência no Terceiro Setor: reflexões e orientações a partir do ordenamento jurídico e auditoria do TCE/SP, de autoria de Janaina Rodrigues, Lucas Seara e RozangelaBorota Teixeira. Disponível em: www.osclegal.org.br 20 35 RIO GRANDE DO NORTE A visita in loco, em outras palavras uma visita “no lugar” ou “no próprio local”, é uma importante ferramenta que compõe a fase de monitoramento e avaliação de uma parceria entre o poder público e as OSCs com base no MROSC. Trata-se de uma visita que os representantes da administração pública, ou alguém que tenha sido delegado para a função, fazem à entidade para verificar o andamento da parceria21, com base nos parâmetros estabelecidos no Plano de Trabalho. Em Natal, o OSC LEGAL Instituto acompanhou um caso muito interessante sobre o tema. O poder público estava monitorando uma parceria e agendou uma visita presencial à entidade parceira. Na ocasião, a entidade teve a oportunidade de apresentar aos gestores públicos a sua sede, o depoimento de alguns atendidos e beneficiários das suas ações (previamente selecionados) e o trabalho que a OSC desenvolve. Como se esperava, foram destacados as ações e o estado da execução daquela parceria específica. Tudo muito bacana! Já no final da atividade, um dos representantes do poder público percebeu a chegada de uma pessoa que não havia participado da reunião e que estava na área externa da entidade. Trajava roupas sujas e rasgadas, apresentava mau cheiro e características que demonstravam que a pessoa estava em situação de rua. A equipe da entidade prontamente fez o acolhimento e lhe forneceu um lanche, o mesmo que estava sendo Lei 13.019/2014 – Art. 58. A administração pública promoverá o monitoramento e a avaliação do cumprimento do objeto da parceria. § 1º Para a implementação do disposto no caput, a administração pública poderá valer-se do apoio técnico de terceiros, delegar competência ou firmar parcerias com órgãos ou entidades que se situem próximos ao local de aplicação dos recursos. 21 36 Rio Grande do Norte servido na reunião, aliás. Diante da oportunidade, o representante do poder público se aproximou daquela recém-chegada. Percebeu de logo uma oportunidade de entender melhor a atuação da entidade, bem como aquela parceria específica, para além do roteiro pré combinado. O homem puxou conversa com a inesperada visitante e, no decorrer do papo, perguntou se ela vinha sempre à entidade, se era bem atendida ali e o tipo de demanda que trazia. A resposta foi enfática: “Sim, venho sempre aqui e sou bem recebida”. E complementou afirmando que a entidade era um dos poucos locais onde ela podia ir sem ser discriminada, que já havia sido atendida pelo serviço psicossocial e jurídico, dentre outras demandas. Informou, por fim, que estava aguardando para tomar um banho e trocar de roupas, que a entidade lhe doaria vestimentas limpas e até um calçado. Enquanto lanchava, fazia curtos intervalos para explicar outros detalhes: que só não tinha entrado antes porque a entidade estava recebendo visitas importantes para uma reunião. Acrescentou ainda que, assim que terminasse aquela inspeção, poderia acessar também o banheiro e demais serviços. Para o gestor público foi o suficiente para perceber, em definitivo, a potência e a relevância da atuação daquela entidade. Mais do que os documentos exibidos formalmente, mais do que toda a apresentação protocolar e depoimentos bem-comportados dos assistidos que participaram da reunião, o mundo real veio mostrar sua face. O resultado final não foi apenas a aprovação da entidade e de suas atividades. Na cabeça e no coração daquele técnico governamental, foi uma oportunidade singular de entender a atuação de uma OSC e a relevância que tem na sua comunidade. A visita in loco, mais do que as frias letras de um relatório, trata-se de uma ferramenta fundamental. Tanto que, atento a isso, o Decreto Federal nº 8.726/2016, no art. 52, determina a realização da visita in loco como forma de subsidiar o monitoramento da parceria, nas hipóteses em que esta for essencial para verificação do cumprimento do objeto e do alcance das metas. Embora não seja um procedimento obrigatório, é absolutamente recomendável, na medida do seu caráter preventivo e saneador, com objetivo de imprimir gestão adequada e regular das parcerias (art. 51 do mesmo Decreto)22. Além de tudo, trata-se de uma excelente oportunidade de se ver e entender a vida como ela é. Sobre o tema da obrigatoriedade da visita in loco nas OSC, recomenda-se a leitura do texto Monitoramento e avaliação: a visita in loco nas organizações é obrigatória?, do OSC LEGAL Instituto, disponível em www. osclegal.org.br 22 37 BAHIA Há, na discussão em torno das organizações da sociedade civil, problemáticas que emergem das mais variadas circunstâncias. Em Salvador, o OSC LEGAL Instituto vem se deparando com uma situação muito peculiar: os terreiros de religiões afro-brasileiras registrados com natureza jurídica de associação23. Neste tipo de entidade o processo de escolha das lideranças segue modelos baseados nas tradições, hierarquias e nas idiossincrasias. Em outros termos, a escolha não deriva necessariamente de uma obrigação assemblear, como previsto na lei civil. O Código Civil, Lei nº 10.406 de 10/01/2002, classifica as associações como pessoas jurídicas de direito privado (art. 44), reservando-lhes um capítulo específico – Das Associações – que engloba os art. 53 a 61. Tais organizações tem um documento constitutivo obrigatório, o estatuto, a norma interna da entidade (os outros documentos são as atas das Assembleias Gerais). Mas quais são os requisitos obrigatórios para elaboração dos estatutos das associações? De acordo com o art. 54 do Código Civil, pode haver nulidade dos documentos, se não contarem as seguintes informações: a denominação, os fins e a sede da associação; os requisitos para a admissão e exclusão dos associados; os direitos e deveres dos associados; as fontes de recursos para sua manutenção; o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos; as condições para a alteração das disposições estatutárias e para a dissolução; e, a forma de gestão administrativa e de aprovação das respectivas contas. Sobre a natureza jurídica dos terreiros de matriz afro brasileira, sugere-se a leitura do texto Os Terreiros de Matriz Africana e o Dilema da Natureza Jurídica, do OSC LEGAL Instituto, disponível em: www.osclegal.org.br 23 38 Bahia Aqui vamos abordar o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos, com destaque para a constituição dos órgãos executivos: diretoria, coordenação ou presidência24. Este órgão executivo tem como atribuição administrar a vida cotidiana da entidade, cumprindo suas obrigações e compromissos, tomando as medidas cabíveis, tais como: representação judicial e extrajudicial; pagamento das despesas da entidade; relação com bancos; legitimidade diante dos cartórios, etc. A rigor, os estatutos preveem regras de eleição que são realizadas pela Assembleia Geral para escolher as pessoas que integrarão os cargos dos órgãos executivos. Ocorre que a liderança dos terreiros de candomblé é exercida por alguém indicado ou escolhido pelos guias espirituais de cada casa. Estas contam com um coletivo de adeptos, escalonados em hierarquias, sob uma liderança, cujas designações podem variar de acordo com as tradições religiosas. No caso dos candomblés, destacam-se três matrizes: ketu (nagôs ou iorubás), angola (ou bantu) e jêje. Dessa forma, não é bastante falar em eleição formal, nos moldes do Código Civil, para escolha da liderança destas casas, na medida em que tal desígnio decorre de procedimentos mais ligados à tradição e às idiossincrasias, dentro de uma ritualística própria. Diante disso, como é que a entidade cumprirá os requisitos do Código Civil em relação aos processos eleitorais internos? Como resolver este dilema preparado no azeite de dendê? Cada caso tem sua peculiaridade, a partir da qual a solução jurídica deve ser construída. Em linhas gerais, a equipe do OSC LEGAL Instituto tem recomendado que as entidades constituam duas instâncias com atribuições específicas: um Conselho Religioso e um Conselho Administrativo. O Conselho Religioso é necessariamente capitaneado pela liderança religiosa e pode ser constituído pelas pessoas que exercem cargos mais destacados na hierarquia da casa. Esse Conselho é o responsável pelas questões e temas de religiosidade, como os rituais e liturgias específicas, as obrigações religiosas e metafísicas. Por sua vez, o Conselho Administrativo tem como atribuição a gestão cotidiana da casa, relacionada à direção formal e à administração, incluindo as finanças e relação com os poderes públicos e a burocracia, gestão dos recursos humanos, prestadores de serviços e funcionários, etc. Este Conselho será eleito pela Assembleia, cumprindo fielmente o que está na legislação. Por fim, é importante refletir com as entidades sobre o modelo de gestão e como se dará a relação e as tomadas de decisão entre os Conselhos religioso e administrativo. Prevalece a liberdade para que as associações se organizem de forma autônoma, inclusive na escolha do modelo de gestão. 24 39 PARAÍBA O projeto aprovado pela entidade tinha como objeto o enfrentamento das violações de direitos humanos que recaiam sobre o público de prostitutas25 na capital paraibana. Para tanto, incluía dois objetivos gerais: redução do índice de violência policial nos pontos de trabalho noturno e promoção de um curso de Direitos Humanos para as prostitutas, no sentido do empoderamento e capacitação das próprias para defesa dos seus direitos individuais e comunitários. O cenário da violência começou a mudar logo nas primeiras ações do projeto: reuniões e conversas da entidade com as autoridades policiais e judiciárias do estado contribuíram para diminuir os registros de denúncias de violências ocorridas. Com os dados disponíveis, já se comprovava o sucesso da iniciativa. Já o curso foi realizado nas dependências da Universidade Federal da Paraíba, no Centro de Ciências Jurídicas. Alguns dos professores da própria universidade se apresentaram de forma voluntária para ministrar as aulas, ou seja, grandes nomes do conhecimento jurídico no estado: advogados, delegados, juízes e promotores se propuseram a discutir o direito formal com aquela pitoresca turma formada por prostitutas. Não foi exigida qualquer contrapartida das meninas, nem mesmo que usassem outro tipo de roupas ou adereços, respeitando-se seus saberes, vivências e modos de vida. O curso poderia ser realizado na própria sede da entidade, com o conteúdo transmitido pela equipe técnica do projeto. A OSC comprovaria sua realização com as listas de presença, fotos e registros visuais, além dos relatórios de realização onde constaria o número de Sem adentrar no mérito, o termo prostituta é utilizado aqui em respeito a própria entidade original que adota esse termo, embora existam outros como profissionais do sexo, garotas de programa, etc. 25 40