EBOOK: Incentivos regulatórios à filantropia individual no Brasil

à filantropia individual no Brasil Incentivos regulatórios COLEÇÃO SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL Incentivos regulatórios à filantropia individual no Brasil COORDENAÇÃO Aline Gonçalves de Souza Aline Viotto Eduardo Pannunzio AUTORAS Ana Leticia Mafra Salla Michelle Baldi Ballon Sanches Natasha Schmitt Caccia Salinas REALIZAÇÃO PARCERIA APOIO COLEÇÃO SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL Incentivos regulatórios à filantropia individual no Brasil SÃO PAULO, 2019 EXPEDIENTE CONSELHO DE GOVERNANÇA Americo Mattar – Fundação Telefônica Vivo Atila Roque – Fundação Ford Fábio Deboni – Instituto Sabin Giuliana Ortega – Instituto C&A Guilherme Coelho – Instituto República Inês Lafer – Fundação Betty e Jacob Lafer Leandro Pinheiro – Fundação FEAC Luis Fernando Guggenberger – Instituto Vedacit Maria Alice Setubal – Fundação Tide Setubal (Presidente) Maria de Lourdes Nunes – Fundação Grupo Boticário Mônica Pinto – Fundação Roberto Marinho Virgílio Viana – Fundação Amazonas Sustentável CONSELHO FISCAL Andrea dos Santos Regina – Serasa Experian Cibele Demetrio Zdradek – Instituto Grupo Boticário Odair Barros da Silva – Fundação Telefônica Vivo SECRETÁRIO-GERAL José Marcelo Zacchi supervisão: José Marcelo Zacchi e Oscar Vilhena Vieira coordenação: Aline Gonçalves de Souza, Aline Viotto e Eduardo Pannunzio autoras: Ana Leticia Mafra Salla, Michelle Baldi Ballon Sanches e Natasha Schmitt Caccia Salinas editor: Pedro Salomon B. Mouallem apoio técnico: Ana Claudia Andreotti e Letícia de Oliveira diagramação: Victoria Vic / Estúdio Rubi revisão: Viviane Rowe AGRADECIMENTOS Agradecemos a toda a equipe da FGV Direito SP e do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas – GIFE e aos autores das pesquisas presentes nesta publicação: Ana Leticia Mafra Salla, Michelle Baldi Ballon Sanches e Natasha Schmitt Caccia Salinas. Esta publicação não seria a mesma sem todos(as) os(as) participantes dos encontros do Grupo Sustenta OSC e das reuniões do OSC em Pauta, que, com suas experiências no campo e generosa disposição para debater e comentar as pesquisas, contribuíram de forma inestimável para consolidar esse trabalho. O projeto Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil foi idealizado por um time de pessoas que se dedicam incansavelmente a pensar o campo de atuação da sociedade civil no Brasil: Andre Degenszajn, Aline Gonçalves de Souza, Iara Rolnik e Mariana Levy. Agradecemos ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, parceiro deste projeto, e aos financiadores que tornaram possível essa iniciativa: Instituto Arapyaú, Instituto C&A, Instituto de Cidadania Empresarial – ICE, Fundação Lemann, União Europeia. SUMÁRIO Apresentação………………………………………………………………………………………………………………………11 Introdução……………………………………………………………………………………………………………………………..13 Metodologia………………………………………………………………………………………………………………………….19 capítulo 1 – A cultura de doação no Brasil. ………………………………………………………………..23 capítulo 2 – A sistemática dos incentivos fiscais no modelo brasileiro……….37 capítulo 3 – Diagnóstico dos incentivos fiscais no Brasil. ………………………………….59 capítulo 4 – A experiência internacional das doações individuais…………………..77 conclusão – Recomendações para o aprimoramento da regulação sobre incentivos. …………………………………………………………………………………………99 Notas…………………………………………………………………………………………………………………………………….110 Referências bibliográficas. ………………………………………………………………………………………….131 Apêndices. ………………………………………………………………………………………………………………………….142 Notas dos apêndices. ……………………………………………………………………………………………………188 APRESENTAÇÃO O presente livro integra a coleção Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil e apresenta os resultados das pesquisas desenvolvidas no âmbito do projeto de mesmo título, desenvolvido pelo Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE) em parceria com a Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada da FGV Direito SP e com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O projeto conta com o apoio financeiro da União Europeia (no âmbito do programa EuropeAid/150217/DD/ACT/BR), do Instituto C&A, do Instituto Arapyaú, do Instituto de Cidadania Empresarial (ICE) e da Fundação Lemann. Com duração de três anos (2017-2019), o projeto tem como foco investigar quatro subtemas relacionados à sustentabilidade econômica das organizações da sociedade civil (OSCs): (i) a implementação da Lei 13.019/2014 (Novo Marco Regulatório das OSCs), (ii) as barreiras tributárias a doações às organizações (imposto sobre transmissão causa mortis e doação – ITCMD), (iii) os incentivos a doações de pessoas físicas às organizações, além dos (iv) fundos patrimoniais. A premissa que norteia as ações do projeto é a de que, nas últimas décadas, o protagonismo assumido pelas OSCs na garantia e afirmação de direitos não foi acompanhado por avanços correspondentes dos mecanismos de financiamento à disposição dessas entidades. Ao contrário, nesse período, as organizações da sociedade civil têm experimentado ameaças à sua sustentabilidade em razão da baixa capacidade de geração de recursos próprios, da fragilidade dos mecanismos de financiamento e do cenário de insegurança jurídica na relação com o Estado. Esse cenário agravou-se nos últimos anos com a redução dos financiamentos internacionais e, no plano doméstico, em virtude da escassez de recursos públicos e privados. > 11 Diante desse cenário, o projeto e suas pesquisas buscam contribuir para o aperfeiçoamento do ambiente regulatório do país de forma a estimular o repasse de recursos, especialmente privados, para as OSCs. O trabalho realizado tem o intuito de produzir diagnósticos e sugerir propostas para a superação do desafio da sustentabilidade econômica. Este livro retrata os achados da pesquisa sobre os incentivos a doações de pessoas físicas às organizações. Inicialmente, investigam-se a cultura de doação no Brasil e as possíveis relações com a regulação dos incentivos fiscais às doações individuais. Em seguida, descrevem-se o funcionamento e a efetividade do cenário regulatório dos incentivos fiscais às doações de pessoas físicas em face dos dados sobre o potencial de renúncia fiscal e o total de valores doados via incentivos fiscais no âmbito federal. Na terceira etapa, foram analisadas experiências internacionais para fins de comparação. Por fim, o livro também apresenta recomendações para o aprimoramento da regulação sobre incentivos no Brasil. Dessa forma, pretende-se contribuir para a sustentabilidade das próprias organizações e para a continuidade de suas ações no monitoramento e aprimoramento das instituições estatais, na promoção da participação ativa da cidadania, bem como na garantia e ampliação de direitos. O fortalecimento das organizações é um objetivo que interessa a toda a sociedade, pois, em última instância, colabora para a consolidação e o aprofundamento da própria democracia. Esperamos que esta publicação possa subsidiar os próximos passos nessa trilha. BOA LEITURA! José Marcelo Zacchi e Oscar Vilhena Vieira > 12 Introdução Assistiu-se, nas últimas décadas, a uma transformação nos padrões de financiamento das organizações da sociedade civil (OSCs) no Brasil. A queda no volume de recursos para as OSCs nacionais é o primeiro sintoma de tais mudanças. A diminuição da entrada de recursos estrangeiros para financiar o terceiro setor coincidiu com a queda de outras formas de investimento social no país.1 Internamente, o financiamento das OSCs, tanto público como privado, vem decrescendo ao longo dos anos2 e essa queda acentuou-se com a crise político-econômica em que o país se encontra. Nesse contexto, em que investimentos internacionais e nacionais governamentais e corporativos revelam-se insuficientes para atender às demandas de sustentabilidade das OSCs brasileiras, mecanismos menos usuais de financiamento do terceiro setor, como doações de recursos de pessoas físicas, por exemplo, ganham centralidade. Contudo, a sustentabilidade das OSCs não é o único fator pelo qual incentivos fiscais adquirem relevância. O próprio fortalecimento da sociedade civil e a manutenção de uma sociedade saudável e democrática também estão em jogo quando se fala de incentivos fiscais a OSCs. 3 Tratando desse ponto, ao avaliar as justificativas dos incentivos fiscais para doações nos Estados Unidos, Rob Reich (2011, p. 177) apresenta três hipóteses. A primeira, fundamentada na lógica tributária (tax-based rationale), seria a necessidade de deduzir da base de cálculo da renda auferida aquilo que foi gasto com o financiamento das OSCs. A segunda, baseada na lógica do subsídio (subsidy rationale), mostra que a dedução estimula eficientemente a produção de bens e serviços públicos que, de outra forma, seriam insuficientemente fornecidos pelo Estado. A terceira hipótese de justificativa dos incentivos, fundamentada na lógica do pluralismo (plurality rationale), os vincula ao esforço para apoiar uma sociedade civil pluralista, considerada o alicerce de uma democracia forte, independentemente da produção de bens e serviços públicos. Embora Reich conclua que a atual política de incentivos para doações baseada em deduções fiscais nos EUA fundamente-se apenas na questão tributária, a justificativa de se promover uma sociedade plural também se mostra indispensável para modelar uma política de incentivo efetiva. As autoras do presente livro compartilham o entendimento de que o incentivo fiscal a doações a OSCs no Brasil: (1) deve fundamentar-se no esforço para a construção de uma sociedade civil pluralista e > 14 fortalecida; (2) pode ser um dos instrumentos relevantes para o engajamento de doadores individuais e criação de uma cultura de doação no país. O esforço aqui empreendido é ainda mais relevante em razão de a produção de conhecimento sobre a efetividade dos incentivos fiscais para atingir esses objetivos ser ainda bastante limitada. O relatório “Rules to Give By”, que traça o panorama internacional do ambiente legal da filantropia, confirmou que países com cultura de doação forte, independentemente de seu nível de desenvolvimento econômico, oferecem alguma forma de incentivo fiscal aos doadores individuais. Esse estudo identificou que a proporção de pessoas que doam dinheiro para as OSCs é, em média, 12% maior em nações que apresentam alguma forma de incentivo fiscal para indivíduos.4 Estudos comparativos como o referido relatório têm, no entanto, alcance explicativo limitado, 5 sobretudo por não analisar questões como grau de informalidade das doações, modalidades de incentivos fiscais existentes, complexidade dos regimes regulatórios, entre outros pontos fundamentais para a compreensão exata do papel dos incentivos fiscais no desenvolvimento da cultura de filantropia de um país. Nesse sentido, a mera adoção de um regime de incentivos fiscais por determinado país não significa que a cultura de doação seja, de fato, fomentada. Isso porque a cultura de doação pode se desenvolver à margem de um regime de incentivos fiscais formalmente existente, em um processo ainda a ser estudado em maior profundidade. No Brasil, pode-se dizer que o ambiente legal dos incentivos fiscais às doações individuais caracteriza-se por uma dupla restrição: não apenas dos temas incentivados mas também das formas de uso pelas OSCs dos recursos obtidos. Isso representa uma relevante limitação dos incentivos fiscais atualmente vigentes no país. Em primeiro lugar, a despeito da amplitude de atividades de interesse ou impacto social desempenhadas pelas OSCs, apenas algumas temáticas podem acessar doações individuais incentivadas, sendo elas cultura, esporte, assistência social a criança, adolescente e idoso, saúde, apoio às pessoas com deficiência e atenção oncológica. Em segundo lugar, além da restrição de temas, o uso do recurso oriundo de doação individual incentivada também é limitado, ao ser atrelado à consecução de projetos no âmbito de programas ou fundos governamentais. Assim, as doações incentivadas nesses temas somente podem ocorrer no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC), da Lei de Incentivo ao Esporte (Incentivo ao Esporte), dos Fundos para > 15 Infância e Adolescência (FIA), dos fundos proteção ao idoso (Fundo do Idoso), do Programa Nacional de Apoio à Atenção Oncológica (PRONON) e do Programa Nacional de Apoio à Atenção da Saúde da Pessoa com Deficiência (PRONAS/PCD). Em síntese, os recursos decorrentes de doações individuais incentivadas não podem ser livremente utilizados pelas OSCs, devendo necessariamente ser aplicados no desenvolvimento de projetos previamente aprovados pelo poder público. 6 Esse desenho de incentivos fiscais tem recebido críticas, pois condiciona certo modelo de “projetização das OSCs”, que se veem obrigadas a se organizar em torno de projetos para obter financiamentos por meio de doações incentivadas. Um argumento contra a atual arquitetura dos incentivos no Brasil é que as doações de pessoas físicas, quando atreladas a projetos e serviços, não contribuem para o fortalecimento institucional das OSCs. Dessa forma, perde-se a oportunidade de uso dos incentivos fiscais como mecanismo indutor do fortalecimento de uma sociedade civil plural e democrática. Do ponto de vista do Estado, os incentivos fiscais vigentes são concedidos mediante renúncia fiscal, considerada – na terminologia adotada pela Receita Federal do Brasil (RFB) – uma forma de desoneração tributária voltada a atender, entre outras, às seguintes finalidades7: (i) simplificar e/ou diminuir os custos da administração; (ii) promover a equidade; (iii) corrigir desvios; (iv) compensar gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo; (v) compensar ações complementares às funções típicas do Estado desenvolvidas por entidades civis; (vi) promover a equalização das rendas entre regiões; e/ou (vii) incentivar determinado setor da economia. Ainda segundo a RFB, desonerações relativas às finalidades indicadas nos itens (iv) a (vii) implicam ações de promoção ao desenvolvimento econômico-social, realizadas por meio do sistema tributário, sem necessidade de alocação orçamentária (SAVI, 2003, p. 9). Vale esclarecer que a renúncia fiscal fica atrelada à compensação financeira por serviços prestados pelas OSCs. Contudo, ainda que a renúncia fiscal implique necessariamente a diminuição da arrecadação tributária pelo Estado, é essencial que outros fatores, para além da contraprestação de certos serviços, sejam considerados na concessão desse tipo incentivo fiscal. Principalmente porque o universo das OSCs não se compõe exclusivamente de organizações que complementam a ação estatal ou que trabalham em parceria com o poder público. Nesse sentido, é desejável que os incentivos estatais voltados > 16 ao fortalecimento das OSCs levem em consideração sua diversificação de atividades e propósitos. Sendo assim, é possível suspeitar que a efetividade dos incentivos fiscais às doações individuais hoje vigentes não é plena, considerando tanto sua restrição temática quanto sua imposição de uso de recursos oriundos de doações incentivadas exclusivamente para o financiamento de projetos previamente aprovados pelo poder público – restrições estas que foram, inclusive, o incômodo inicial que motivou a elaboração da pesquisa apresentada neste livro. De todo modo, ainda é necessário compreender mais claramente o funcionamento das modalidades de incentivo fiscal vigentes para que sejamos capazes de avaliar se, apesar das limitações já apontadas, cada uma das modalidades é efetiva. Partindo da noção de que o cenário regulatório brasileiro se mostra insuficiente diante do desafio de fomentar o desenvolvimento e a sustentabilidade das OSCs, a pesquisa aqui apresentada procurou endereçar as seguintes questões: (i) As doações individuais contribuem para a sustentabilidade das OSCs no Brasil? (ii) É possível identificar uma cultura de doação específica para o caso brasileiro, em vista de experiências culturais de outros países? (iii) Qual é o perfil socioeconômico do doador individual brasileiro? (iv) Quais são as crenças e atitudes do doador individual em relação às doações? (v) Qual a importância dos incentivos fiscais para o volume de doações no Brasil? (vi) Como é estruturado o regime de incentivos fiscais no Brasil e em que medida este se assemelha ou se distancia do regime de outros países? (vii) O regime de incentivos fiscais atualmente vigente atende às necessidades das OSCs? (viii) É possível pensar em aprimoramentos do cenário regulatório dos incentivos fiscais às doações individuais? Procurando respondê-las, este livro estrutura-se em quatro capítulos e uma conclusão. O primeiro capítulo trata da cultura de doação no Brasil. Neste são analisados os hábitos, crenças e atitudes > 17 daqueles que doam bens, dinheiro ou trabalho às OSCs. O segundo descreve e analisa o ambiente legal dos incentivos fiscais no Brasil, inclusive a legislação que antecedeu a atualmente vigente, e explica, em alguma medida, o alcance limitado dos incentivos fiscais às doações individuais. Além disso, são abordadas as regras gerais e específicas de cada modalidade de incentivo fiscal à doação individual no país. O terceiro capítulo, por sua vez, apresenta um diagnóstico do uso dos incentivos fiscais no país. Essa parte do livro inova ao retratar, de forma pioneira e inédita no país, dados como o número de doadores que fazem uso das leis de incentivo, o número de OSCs beneficiárias dos recursos incentivados, bem como o volume de recursos arrecadados por meio desses mecanismos. O quarto analisa as doações individuais no cenário internacional. Trata da cultura de doação e regimes de incentivos fiscais em cinco países: Estados Unidos, Reino Unido, Espanha, Colômbia e México. O objetivo não é exatamente comparar as diferentes experiências dessas nações, mas sim apresentar contextos nos quais são adotadas soluções jurídicas distintas da brasileira para os incentivos fiscais. Na conclusão, são apresentadas recomendações de aperfeiçoamento do ambiente legal vigente no Brasil. Mais do que oferecer propostas fechadas de reforma às sistemáticas de incentivos fiscais atuais, as indicações buscam fomentar um debate público sério sobre o aprimoramento da legislação vigente. Antes disso, apresentamos a metodologia empregada pela pesquisa, especificando os caminhos da investigação que resultaram neste livro. > 18 Metodologia A investigação que originou este livro se valeu de variadas técnicas e métodos de pesquisa. Para retratar a cultura de doação no Brasil, foi revisada sistematicamente a literatura empírica nacional e internacional sobre o tema. Tal bibliografia foi selecionada em virtude de sua confiabilidade, disponibilidade, relevância e transparência nos métodos adotados – conforme se explica melhor adiante.8 Há considerável divergência, no entanto, quanto às metodologias adotadas e, sobretudo, quanto aos resultados apresentados por essa literatura. Desse modo, deve-se fazer desde já a ressalva de que a representação da cultura de doação no Brasil presente neste livro possui certas limitações, relacionadas à ausência de um campo consolidado de pesquisas no tema. Já para a análise das mecânicas de incentivos fiscais vigentes no país, foram utilizadas fontes primárias, notadamente textos legais e as exposições de motivos que embasaram sua edição. Optou-se pelo enfoque na legislação de aplicação nacional e em sistemáticas de incentivos fiscais federais, ainda que os existentes nas três esferas federativas ( federal, estadual e municipal) fossem conhecidos. A escolha pelo escopo federal relaciona-se à ambição deste livro de auxiliar a construção nacional de um ambiente jurídico e institucional saudável para a atuação das OSCs. Ainda nessa parte da pesquisa, foi investigado o histórico legislativo do tema para melhor compreensão dos fenômenos atuais. Cabe, no entanto, a ressalva de que a análise do histórico legislativo não foi exaustiva, restringindo-se aos regulamentos do imposto de renda em suas redações originais e às legislações correlatas relevantes no contexto da pesquisa. Utilizaram-se como fonte os arquivos da Receita Federal do Brasil (RFB) acerca da memória institucional do imposto de renda. 9 A análise aqui empreendida estabeleceu outros recortes. Temporalmente, explorou-se o caso brasileiro de 1950 até a presente data. Além disso, eventuais análises referentes aos incentivos fiscais aplicáveis às pessoas jurídicas foram contempladas de maneira secundária e somente na medida necessária para estabelecer uma conexão com o escopo dessa pesquisa. Para a elaboração do diagnóstico do uso dos incentivos fiscais no Brasil, por sua vez, foram coletadas informações em fontes diversas, como Demonstrativos de Gastos Tributários anuais da RFB,10 relatórios anuais de Grandes Números do Imposto da RFB, normas ministeriais que fixam o valor máximo de dedução de cada sistemática, além de fer- > 20 ramentas de informações governamentais, como o SalicNet.11 Parte significativa dos dados coletados foi também obtida por meio de pedidos de informações com base na Lei de Acesso à Informação. Nessa pesquisa, foi também revista a literatura que busca conectar cultura de doação com ambiente legal de filantropia. Para isso, consultaram-se os escassos estudos que analisam o potencial das legislações de incentivos fiscais para favorecer a filantropia e relacionam cultura de doação com a existência de leis de incentivo (IUPUI, 2018; CAF, 2014; McKinsey&Company, 2008). Para retratar o cenário internacional das doações, foram consultadas fontes primárias e secundárias sobre aspectos regulatórios e socioculturais da doação às OSCs em alguns países. Além de analisar dois países com culturas de doação consolidadas, Estados Unidos e Reino Unido, foram analisados três países – Colômbia, México e Espanha – que vêm adotando soluções institucionais interessantes para fortalecer a cultura de doação por meio de incentivos fiscais, e que, portanto, auxiliam na análise crítica do cenário regulatório brasileiro. Por fim, para embasar as proposições de melhoria ao sistema regulatório, foram levantadas e analisadas também proposições legislativas para o tema atualmente em tramitação no Congresso Nacional. Essa parte da pesquisa foi realizada conjuntamente ao GIFE e em parceria com a Pulso Público. > 21 > 22 CAPÍTULO 1 A cultura de doação no Brasil > 23 1. INTRODUÇÃO A cultura de doação pode ser entendida como os hábitos, crenças e atitudes daqueles que doam bens, dinheiro ou trabalho às OSCs.12 Apesar da importância do tema, de fato, inexiste um retrato preciso da cultura de doação no Brasil. As pesquisas empíricas que retratam o perfil socioeconômico do doador no país, suas crenças e atitudes em relação à doação divergem quanto às metodologias adotadas e, sobretudo, aos resultados apresentados. Se, por um lado, pesquisas como “Doações e trabalho voluntário no Brasil” e “Doação Brasil” avançaram na produção de conhecimento sobre o tema; por outro, a falta de séries históricas (com parâmetros e metodologias comparáveis) a respeito do progresso das doações para as OSCs no país impossibilita a visualização do cenário mais amplo nesse quesito, capaz de abranger aspectos socioculturais, históricos, legais e econômicos da doação a OSCs no Brasil. Além disso – outro ponto fraco –, vários dos referenciais teóricos e metodológicos adotados nessas pesquisas ainda se pautam em experiências de outros países, com contextos culturais e sociais diversos do brasileiro. Sinteticamente, pode-se dizer que a produção de conhecimento nessa área caracteriza-se pelas seguintes limitações: (1) ausência de parâmetros para medição/acompanhamento: universidades e institutos de pesquisa não têm produzido sistematicamente investigações e indicadores sobre o desenvolvimento e a defesa de direitos; (2) dificuldade de acesso: as informações existentes encontram-se dispersas. Há diversos dados produzidos por diferentes organizações, como as próprias OSCs e seus financiadores, e as associações dessas organizações. Porém, muitos desses estudos não circulam publicamente ou apresentam elementos apenas no formato agregado, como relatórios de pesquisa, dificultando o acesso e a comparação; (3) desatualização de dados existentes: diversos estudos disponíveis encontram-se ultrapassados. Mais do que a irregularidade na produção de informações, há, em alguns temas, uma verdadeira descontinuidade dos esforços de pesquisa, impedindo a constituição de séries históricas (ALVES; MENDONÇA; NOGUEIRA, 2013). > 24 Apesar das limitações na produção de conhecimento da área, é possível identificar algumas tendências e padrões no perfil comportamental do doador brasileiro, apresentadas a seguir. 2. OS NÚMEROS DAS DOAÇÕES INDIVIDUAIS NO BRASIL Quantos são, afinal, os doadores que contribuem com trabalho voluntário, bens ou dinheiro no Brasil? Qual é o valor das doações individuais (média per capita mensal e/ou anual e somatório global)? O volume de doações varia conforme idade, renda e escolaridade do doador, bem como em relação à área de atuação da OSC beneficiária? As doações comprometem quanto da renda dos doadores? As respostas para essas questões fornecidas pelos estudos atuais não são unívocas. Como já observado, as pesquisas existentes são descontinuadas e apresentam metodologias distintas umas das outras, comprometendo, assim, sua confiabilidade.13 De todo modo, algumas conclusões são comuns a todas elas e auxiliam na compreensão do cenário de doações individuais no Brasil. Na sequência, é analisado como seis pesquisas no tema endereçam tais questões. 2.1. “DESCOBRINDO O INVESTIDOR SOCIAL LOCAL” A pesquisa “Descobrindo o investidor social local” (IDIS, 2008), realizada em 2008 pelo Instituto para o Desenvolvimento do Investimento Social (IDIS), aplicou um survey com 957 pessoas em quatro municípios do interior do estado de São Paulo (Guarulhos, Limeira, Santa Bárbara d’Oeste e São José dos Campos). Seus resultados indicaram que parcela significativa da população que doa o faz de forma frequente e, em sua maioria, com vínculos religiosos. Mais da metade dos respondentes dessa pesquisa – 52% do total – declararam realizar doações para igrejas, ao passo que 43% disseram doar para OSCs. Entre 70% e 80% dos casos, as contribuições são mensais, demonstrando assiduidade e fidelização dos doadores. Quando é feita em dinheiro, o valor varia entre R$ 10 e R$ 50, chegando a um valor médio anual de R$ 753.14 Além disso, a pesquisa indicou que se doa mais em cidades com PIB per capita maior. > 25 Chama a atenção que 63% das pessoas entrevistadas disseram doar para atividades de assistência social, e 72%, para ações voltadas ao público de crianças e adolescentes.15 Somando-se a esses resultados o aspecto religioso citado anteriormente, a pesquisa concluiu que as doações são majoritariamente voltadas para pessoas em situação de vulnerabilidade e ligadas a instituições religiosas. 2.2. “DOAÇÕES E TRABALHO VOLUNTÁRIO NO BRASIL” A pesquisa “Doações e trabalho voluntário no Brasil” (LANDIM; SCALON, 2000) baseou-se em metodologia adotada por pesquisadores da Universidade John Hopkins sobre doações individuais e trabalho voluntário. Foi conduzido um survey nacional com 1.200 pessoas maiores de 18 anos em cidades com mais de 10 mil habitantes. Essa pesquisa revelou que 50% da população brasileira realiza doações em dinheiro ou bens para alguma instituição, sendo que 20,6% doa dinheiro e 49,7%, bens. A maior parte das doações (em volume e frequência) destina-se a instituições religiosas e de assistência social. Uma parcela de 30% dos entrevistados declarou doar diretamente para pessoas e não para instituições. O estudo também aferiu como valor anual médio das doações institucionais a quantia de R$ 753,86, em valores atualizados.16 Foi identificado também que pessoas com faixas de renda mais baixas doam proporcionalmente mais do que as que têm renda familiar mais alta. Cerca de 8% dos entrevistados com renda familiar de até um salário mínimo fazem doações em dinheiro. Das pessoas com renda entre um e dois salários 13% fazem doações em dinheiro e 26%, em bens (mesma proporção dos que doam bens e possuem renda superior a 20 salários mínimos). A pesquisa chegou à importante conclusão de que aqueles com menor renda familiar doam 3,6% de seus ganhos, enquanto os com renda superior a 20 salários mínimos doam apenas 0,8%. 2.3. “WORLD GIVING INDEX” Internacionalmente, a Charities Aid Foundation (CAF) publica anualmente a série “World Giving Index: a global view of giving trends”, > 26 conduzida em mais de 140 países, sobre práticas e comportamento de doação individual. O estudo aplica cerca de mil questionários para pessoas maiores de 15 anos que doaram dinheiro, trabalho voluntário ou ajudaram um desconhecido no mês anterior à pesquisa. Segundo as estimativas do “World Giving Index” (CAF, 2015; 2016; 2017; 2018), 20% da população brasileira doou dinheiro em 2015, 30% em 2016, 21% em 2017 e 14% em 2018. Esses números são inferiores aos estimados por outras pesquisas, indicando divergência nos dados produzidos. O Brasil ocupou, em 2016, o sexto lugar em número absoluto de doadores na categoria “ajuda a desconhecidos” e sétimo lugar, também em números absolutos, em “doação de trabalho voluntário” – o que se explica pelo tamanho de sua população, a quarta maior do mundo. No entanto, considerando a relação entre o número de doadores e o total da população brasileira, o país fica em posição consideravelmente inferior no ranking de ambas as categorias. Atualmente, o Brasil é o 122 o no ranking mundial geral, que leva em conta ajuda a desconhecidos, doação em dinheiro e doação de trabalho voluntário. De 2015 a 2018, o Brasil vem caindo sucessivamente em sua posição no ranking geral e nos rankings parciais. A Tabela 1 sintetiza esses achados. Apesar das diferenças entre suas estimativas de doações e aquelas produzidas por pesquisas nacionais (que, vale dizer, são mais aprofundadas ao tratar do caso brasileiro), os relatórios do “World Giving Index” dos anos de 2015, 2016, 2017 e 2018 têm o mérito de situar a realidade brasileira perante outros países. 17 > 27 2.4. “DOAÇÃO BRASIL” A pesquisa “Doação Brasil” (IDIS, 2015), a mais recente conduzida exclusivamente pelo IDIS, de 2015, baseou-se na realização de 2.230 entrevistas com pessoas maiores de 18 anos e com renda familiar acima de um salário mínimo. Segundo o estudo, 77% dos entrevistados fizeram alguma doação em 2015 (de tempo, bens e/ou dinheiro), sendo que 62% doaram bens, 34% realizaram trabalho voluntário e 52% doaram dinheiro (considerando todas as possibilidades).18 Olhando especificamente para as doações em dinheiro, 46% dos respondentes declararam ter realizado doação institucional às OSCs.19 Ou seja, 56,9 milhões de pessoas doaram dinheiro para alguma OSC em 2015. A média e a mediana dos valores individualmente doados naquele ano foram, respectivamente, de R$ 616,13 e R$ 304,26. 20 Ainda segundo o estudo, cerca de 30% das instituições escolhidas pelos doadores possuíam algum vínculo com igrejas. Entre as causas mais atrativas para a doação estão saúde (40%), crianças (36%), fome/pobreza (29%) e idosos (21%). Essa pesquisa revelou que ter uma religião aumenta a probabilidade de ser doador e que pessoas acima dos 40 anos são mais propensas a praticar doações em dinheiro. Outro dado interessante é que, a partir dessa idade, mais da metade dos brasileiros doa para instituições, o que pode ser explicado pela curva de acúmulo de patrimônio. No quesito escolaridade, aqueles com ensino superior doam em sua maioria (51%). Destaca-se, contudo, que os analfabetos ou com ensino fundamental doam mais (46%) do que aqueles com ensino médio (41%). A pesquisa apontou que o número de doadores cresce à medida que a faixa de renda familiar aumenta. Esse número tende a se estabilizar com um pico na faixa entre dez e 15 salários mínimos. No entanto, o próprio estudo do IDIS identificou que parcela significativa – cerca de um terço – da população com renda familiar de até dois salários mínimos doa dinheiro para as OSCs. A pesquisa não avaliou a proporção entre valor doado e renda e também excluiu como parâmetro indivíduos com renda inferior a um salário mínimo. Por outro lado, foi identificado que as pessoas das regiões do Nordeste e Sudeste são as que mais doam comparativamente às demais, 50% e 47%, respectivamente. Foi identificado também que 49% da população feminina doou dinheiro institucionalmente em 2015, contra 42% da população masculina. > 28 2.5. “GIVING REPORT BRASIL” Desde 2017, a CAF vem produzindo, em parceria com o IDIS, um relatório que também procura retratar a cultura de doação no Brasil. Diferentemente do “World Giving Index” também elaborado pela CAF, o “Giving Report Brasil” oferece uma pesquisa comportamental mais detalhada sobre os doadores individuais no país. Os dados apresentados pelo “Giving Report 2017 Brasil” (CAF; IDIS, 2017) foram coletados por meio de 1.313 entrevistas online realizadas pela YouGov Toluna entre 6 de julho e 1º de agosto de 2017. Cerca de 68% das pessoas entrevistadas declararam doar dinheiro a uma OSC nos últimos 12 meses. Apoio às organizações religiosas é a causa mais popular, tendo sido escolhida por 49% dos entrevistados, seguida de apoio às crianças (42%) e ajuda aos pobres (28%). O método de doação mais usual é a doação direta na sede da OSC (37% dos entrevistados), seguida da compra de bilhetes e rifas (28%), caixas de doação (26%) e pagamento por cartão de crédito (20%) ou plataformas de pagamento (19%). A quantia típica (mediana) doada pelos que fizeram doações foi de R$ 274,82,21 sendo que os homens tendem a doar mais do que mulheres.22 Mais da metade (52%) dos entrevistados disse ter realizado trabalho voluntário nos últimos 12 meses, sendo que os jovens entre 18 e 25 anos são mais propensos a doar sua força de trabalho do que pessoas idosas. Cerca de 51% dos entrevistados disseram que doam porque se sentem bem em fazê-lo (51%) ou porque se preocupam com a causa (41%). Por fim, cerca de 59% dos entrevistados responderam que “ter mais dinheiro” os encorajaria a doar mais. Já os dados apresentados pelo “Giving Report 2019 Brasil” (CAF; IDIS, 2019) Brasil foram coletados por meio de 1.022 entrevistas online realizadas pela YouGov Toluna entre 2 e 31 de agosto de 2018. Cerca de 70% dos entrevistados responderam ter doado dinheiro nos 12 meses anteriores à realização da pesquisa. O apoio às organizações religiosas continuou sendo a causa mais popular, de acordo com 52% dos entrevistados, seguida de apoio às crianças (38%) e ajuda aos pobres (31%). O método de doação mais usual é a doação direta (68% dos entrevistados), seguida da compra de bilhetes e rifas (23%), compra de produtos da OSC (19%), caixas de doação (19%) e pagamento por cartão de crédito (16%) ou plataformas de pagamento (19%). A quantia típica (mediana) doada pelos que fizeram doações foi de R$ 219,85,23 valor inferior ao da pesquisa anterior. Mais da metade (53%) dos entrevistados disse ter realizado trabalho voluntário nos últimos 12 meses, sendo que os jovens entre 18 e 25 anos são mais propensos a doar sua força de trabalho do que > 29 pessoas idosas. Cerca de 50% dos entrevistados disseram que doam porque se sentem bem em fazê-lo (51%) ou porque se preocupam com a causa (42%). Por fim, cerca de 57% dos entrevistados responderam que “ter mais dinheiro” os encorajaria a doar mais. 2.6. “PESQUISA COMPORTAMENTAL SOBRE DOADORES DE ALTA RENDA” 24 Em 2018, o Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG) da FGV EAESP e o Conectas Direitos Humanos realizaram pesquisa para identificar o perfil social, demográfico e comportamental dos potenciais doadores brasileiros de alta renda.25 Esse estudo foi inovador em relação aos anteriores na medida em que se concentrou exclusivamente nos doadores de alta renda.26 Por suas características específicas, esses indivíduos ou famílias possuem motivações diferentes das dos doadores individuais de menor renda, justificando, assim, a realização de estudos específicos. Para fins da pesquisa, consideraram-se como “doadores de alta renda” no país aqueles com renda mensal de R$ 30 mil.27 Esse grupo de doadores representa 0,2% dos ocupados formais ou entre 0,25% e 1% da população brasileira em idade ativa. O principal perfil dos respondentes é do sexo masculino (71% de homens), mais velho (75% entre 40 e 64 anos), mais branco (80% declarados brancos), residente da região Sudeste (83% dos entrevistados) e mais escolarizado (95% possuem ensino superior completo). Cerca de 80% das 348 pessoas que responderam ao questionário realizam alguma prática de solidariedade periódica ou esporadicamente, sendo que 77% fizeram doação em dinheiro para organizações ou entidades sociais no último ano. Para dois terços dos respondentes, o valor doado representa 1% ou menos da sua renda.28 As doações variam significativamente entre si, combinando alguns poucos doadores com contribuições muito altas (acima de R$ 50 mil) e muitos doadores de alta renda com doações relativamente baixas (abaixo de R$ 1 mil). Devido a essa discrepância, a média e mediana dos valores doados também variam significativamente, R$ 3.544,68 e R$ 600, respectivamente. Comparando os achados dessa pesquisa com os valores indicados na pesquisa “Doações e trabalho voluntário no Brasil”, é possível > 30 derivar algumas conclusões. Pode-se dizer que, em termos absolutos, doadores de alta renda doam mais que os de renda inferior. Em termos proporcionais, no entanto, o doador de alta renda parece comprometer menos da sua renda do que o doador de renda familiar mais baixa. A Tabela 2, a seguir, esquematiza os principais achados de cinco das seis pesquisas sobre doações individuais no país apresentados anteriormente. > 31 > 32 > 33 3. ATITUDES E CRENÇAS EM RELAÇÃO ÀS DOAÇÕES Mais do que apontar números precisos sobre doações e doadores, as pesquisas apresentadas revelaram tendências nas crenças e atitudes das pessoas que doam dinheiro, tempo e bens no Brasil. Sintetizando esses achados, é possível identificar três principais questões sobre a cultura de doação no país. 3.1. CAUSAS QUE SENSIBILIZAM A pesquisa “Doação Brasil” revelou que as causas que mais sensibilizam são aquelas com as quais os doadores possuem alguma identificação afetiva ou fácil empatia. Como visto, cerca de 30% das instituições escolhidas pelos doadores possuíam algum vínculo com igrejas. Entre as causas mais atrativas para a doação estão saúde (40%), crianças e adolescentes (36%), fome/pobreza (29%) e idosos (21%). O estudo “Descobrindo o investidor social local” revelou que a área prioritária das doações individuais é a assistência social, 29 que conta com 63% dos doadores. Dentro dessa área, a causa de crianças e adolescentes (72%) é a que mais atrai doações, seguida da dos idosos (35%). O mesmo trabalho revelou que a escolha do beneficiário é casuística, pouco estratégica e isolada, sem estabelecer prioridades comunitárias e locais. Em outras palavras, trata-se de uma atividade pouco planejada por parte do doador. Já a “Pesquisa Comportamental sobre Doadores de Alta Renda” identificou que as causas que mais sensibilizam os potenciais doadores são as relacionadas a crianças e adolescentes, saúde, educação, fome e pobreza e idosos. Mostrou, ainda, que, relacionados à área de direitos humanos, temas como ajuda humanitária em casos de catástrofes e calamidades são os mais citados entre os respondentes. Esses três estudos guardam em comum o fato de que as causas que mais sensibilizam são aquelas tradicionais da filantropia, com impacto local ou nacional limitado. Áreas como direitos humanos e meio ambiente não estão, de fato, entre as que mais estimulam doadores em todos os estratos econômicos. > 34 3.2. FALAR OU NÃO SOBRE DOAR A pesquisa “Doação Brasil” revelou que mais de 75% dos entrevistados, doadores ou não, concordam com a afirmação de que “as pessoas não devem dizer que doam”. Esse achado, que pode passar despercebido a princípio, revela um elemento cultural relevante que possivelmente contribui para a invisibilidade das práticas de doação no país, associando-as a valores de herança catolicista. 3.3. MOTIVAÇÃO DOS DOADORES E NÃO DOADORES Também na pesquisa “Doação Brasil”, a confiança parece ser um elemento determinante para as práticas de doação e de não doação. Os participantes do estudo que não realizam doações responderam que não o fazem porque não confiam nas OSCs (45%), não possuem dinheiro (45%) ou consideram complicado doar (41%). No entanto, 40% disseram que poderiam mudar de ideia e fazer esse tipo de doação. As razões que os levariam a mudar de ideia variaram: ter mais dinheiro (23%), a entidade beneficiária ser mais transparente (16%), conhecer uma organização em que confiem (13%). Sobre o impacto das doações, entre as pessoas que afirmaram ser doadoras nessa pesquisa, cerca de dois terços concordam que, ao doar, estão agindo para mudar o mundo. 30 Já segundo a “Pesquisa Comportamental sobre Doadores de Alta Renda”, as principais motivações para os potenciais doadores de alta renda são “confiança na organização ou pessoa”, “retribuição ao que recebeu” e “satisfação”, todas com 60% ou mais de menções. A confiança é o elemento central e substrato da doação, sendo que para esse público ela está associada a “transparência e gestão adequada dos recursos e impacto na realidade” (CEAPG/FGV; Conectas Direitos Humanos, 2019, p. 39). 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Com base nessas pesquisas, pode-se afirmar que ainda há poucos dados e estudos produzidos sobre a cultura de doação no Brasil. > 35 Mesmo a produção acadêmica é considerada incipiente. Possíveis razões para isso são, de um lado, a complexidade desse tema tão multifacetado e, de outro, a falta de oportunidades de financiamento para eventuais estudos. Pode-se dizer, ainda, que, mesmo quando há pesquisas e dados, a divergência de resultados – que, por sua vez, está relacionada à ausência de uma metodologia comum – gera baixa credibilidade das informações, não permitindo acompanhamento e comparação do desempenho e impacto. Em resumo, há muito o que avançar no tema. Por outro lado, as pesquisas permitem algumas conclusões relevantes sobre a cultura de doação e o perfil do doador individual brasileiro. Como visto, no país, doações são realizadas de forma casuística e pouco estratégica. As motivações para fazê-lo são atreladas a escolhas pessoais, sem que, necessariamente, se avaliem as necessidades comunitárias locais. De modo geral, doadores optam por apoiar atividades de caráter assistencialista ou instituições religiosas. Há uma forte ligação entre “doação” e “caridade” e pouca repercussão do conceito de “investidor social”. Além disso, as pesquisas identificam que, apesar de doarem para as causas que os sensibilizam, os brasileiros acreditam que não devem falar sobre suas doações, aspecto que dificulta disseminar a importância das causas e do engajamento dos doadores, fazendo com que a cultura de doação do país pareça inexistente. Entre as principais razões declaradas para não doar figuram a falta de motivação do indivíduo, a falta de dinheiro e a pouca confiança nas organizações, além da responsabilização do governo pelos problemas socioambientais. Em poucas palavras, esses achados podem nortear as propostas de aprimoramento dos incentivos a doações no país. > 36 CAPÍTULO 2 A sistemática dos incentivos fiscais no modelo brasileiro > 37 1. INTRODUÇÃO: BREVE HISTÓRICO DAS LEGISLAÇÕES BRASILEIRAS SOBRE O TEMA O arcabouço jurídico que rege atualmente os incentivos fiscais no Brasil é extenso e complexo. Uma de suas características principais é estabelecer formas de incentivo e limitações diferenciadas para doações de pessoas físicas e jurídicas. Esse cenário, no entanto, é relativamente recente. Analisando os Regulamentos do Imposto de Renda (RIRs) em suas redações originais, pode-se identificar que, até a metade da década de 1960, os incentivos aplicáveis a doações de pessoas físicas eram similares aos aplicáveis a pessoas jurídicas. A diferenciação entre as mecânicas de incentivos foi criada e se acentuou paulatinamente ao longo da evolução legislativa, ao mesmo tempo que os regulamentos ganharam complexidade. 31 Além disso, historicamente, os RIRs estabeleciam incentivo fiscal às doações individuais por meio de dedução da renda tributável, implicando uma diminuição da base de cálculo. Com a criação do Fundo para Infância e Adolescência (FIA) e do Programa Nacional de Incentivo à Cultura (PRONAC), ambos em 1991, foi estabelecida a mecânica distinta para esse tipo de incentivo. O incentivo fiscal se daria por meio do desconto do imposto de renda apurado, ou seja, haveria redução do imposto a ser pago. A partir de 1999, essa mecânica foi incorporada ao RIR vigente. 32 Até a década de 1990, a legislação brasileira estabelecia alguns requisitos para o recebimento de doação incentivada. Entre eles estavam: o registro da entidade beneficiária junto à autoridade tributária, o informe anual de suas despesas e receitas, a lista de doações recebidas à autoridade tributária, além da publicação semestral de suas despesas e receitas. No início dos anos de 1990, foram promulgadas legislações criando modalidades de incentivo fiscal específicas em temas como assistência social à criança e ao adolescente (por meio do FIA) e cultura (por meio do PRONAC). Tais legislações, em sintonia ao RIR vigente, determinavam tipos de incentivos fiscais distintos para pessoas físicas e jurídicas. Com a implementação do atual modelo, que atrela os incentivos fiscais a projetos executados pelas instituições beneficiárias, iniciado em 1991, o controle estatal dos recursos recebidos com base nos incentivos ficou restrito à análise de despesas de cada projeto, a partir de parâmetros similares, mas peculiares a cada modalidade de incentivo. > 38