CRIMINALIZA BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL

Comitê Facilitador da Plataforma MROSC ABONG CESE GIFE Fundação Esquel Cáritas ELO UNICOPAS Projeto “Fortalecimento e Regionalização da Plataforma por um Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil” (CSO-LA/2018/399-177) Coexecução Cáritas Brasileira e ELO – Ligação e Organização Financiamento União Europeia Ficha Técnica Autores: Paula Raccanello Storto, Laís de Figueirêdo Lopes e Daniel Chierighini Barbosa Consultoria jurídica: Szazi, Bechara, Storto, Reicher e Figueirêdo Lopes Advogados (SBSA Advogados) Revisão: Bárbara Rayne Nunes Cardoso (Coelum Editorial) Projeto Gráfico: Matheus Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Storto, Paula Raccanello Criminalização burocrática das organizações da sociedade civil [livro eletrônico] / Paula Raccanello Storto, Laís de Figueirêdo Lopes, Daniel Chierighini Barbosa. — Brasília, DF : Cáritas Brasileira, 2023. PDF Bibliografia. ISBN 978-65-992433-5-6 1. Democracia 2. Interesses coletivos (Direito) 3. Mudança social – Brasil 4. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) I. Lopes, Laís de Figueirêdo. II. Barbosa, Daniel Chierighini. III. Título. 23-174603 CDD-060 Índices para catálogo sistemático: 1. Organizações da sociedade civil 060 Aline Graziele Benitez – Bibliotecária – CRB-1/3129 cc logo Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) Esta obra foi licenciada com uma Licença Creative Commons | Atribuição CC BY 4.0. Este documento foi elaborado com a participação financeira da União Europeia. O seu conteúdo é da responsabilidade exclusiva dos autores, não podendo, em circunstância alguma, considerar-se que reflete a posição da União Europeia. Brasília – DF Setembro de 2023 SUMÁRIO INTERATIVO APRESENTAÇÃO 5 PREFÁCIO 6 I SUMÁRIO EXECUTIVO 7 II INTRODUÇÃO 13 III METODOLOGIA 14 IV HISTÓRICO DA ATUAÇÃO DA PLATAFORMA MROSC V BUROCRACIA COMO PARTE DO RELACIONAMENTO ENTRE AS OSCs E O ESTADO BRASILEIRO 19 VI VIOLÊNCIA INSTITUCIONAL E CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA 21 VII CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA E ESPAÇO CÍVICO 23 VIII CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA: ABORDAGEM TEÓRICA 31 15 VI.I Encontros Burocráticos 35 VI.II Intencionalidade 40 VI.III Não intencionalidade 44 VI.IV Formalidade X Informalidade 47 IX TIPOLOGIA DA CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA CONTRA AS OSCs 51 CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA 51 VII.I Intimidação institucional 55 CASO 1 – Nomeação de agente da ABIN para cargo de relacionamento com organizações da sociedade civil no âmbito do governo federal 59 CASO 2 – Prisão de brigadistas voluntários e busca e apreensão na sede do Projeto Saúde e Alegria em Alter do Chão 63 CASO 3 – Organização “Católicas pelo Direito de Decidir” perde o direito de utilizar o próprio nome por decisão do TJ-SP 67 CASO 4 – Monitoramento estatal das Organizações da Sociedade Civil e a MP 870 70 CASO 5 – Violência institucional e criminalização burocrática no discurso parlamentar 73 VII.II Desmonte da participação social 77 CASO 6 – Desmonte do Fundo Amazônia 80 CASO 7 – Extinção de conselhos de participação social 83 CASO 8 – Suspensão judicial da doação vinculada no âmbito do CONANDA 86 CASO 9 – Revisão do Programa Nacional de Direitos Humanos sem a participação da sociedade civil 90 VII.III Emaranhado burocrático 93 CASO 10 – Regulação do terrorismo e impacto nas organizações da sociedade civil 96 CASO 11 – Suspensão do repasse de recursos para organizações da sociedade civil 100 CASO 12 – Exigência por parte de Promotoria de Fundações de que as associações prestem contas anuais ao Ministério Público nos moldes de uma fundação 102 CASO 13 – Confusão sobre usos, limites e finalidades da concessão de títulos e certificados pelo estado às organizações da sociedade civil 105 CASO 14 – Criminalização das OSCs nas relações de parceria com o Estado – Pagamento da equipe de trabalho 108 CASO 15 – Criminalização das OSCs nas relações de parceria com o Estado – Execução financeira e prestações de contas 112 CASO 16 – Exigências não fundamentadas pelos cartórios no registro de atas e estatutos de organizações da sociedade civil 118 CASO 17 – Exigência de declaração não prevista em instrumento contratual para o recebimento de parcelas no Fundo Amazônia 120 VII.IV Tratamento não isonômico 123 CASO 18 – Vedação de doação de OSC para campanhas eleitorais 125 CASO 19 – Decisão do STJ que autoriza a proposição de ação de improbidade administrativa apenas contra dirigente de Organização da Sociedade Civil 128 CASO 20 – Exclusão das organizações da sociedade civil da Medida Provisória (MP 881/2019) sobre os direitos de liberdade econômica 131 CASO 21 – Exclusão das organizações da sociedade civil do Programa Emergencial de Suporte a Empregos na MP 944/2020 133 CASO 22 – Tratamento legislação não isonômico das OSCs com relação a outros tipos de pessoas jurídicas 136 CASO 23 – O imposto sobre doações para as organizações da sociedade civil como limitação da sustentabilidade econômica 140 CASO 24 – Ausência de um marco normativo adequado para as organizações indígenas 142 CASO 25 – Proibição de participação de OSCIPs em licitações VIII 144 CONSIDERAÇÕES FINAIS 147 CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 5 APRESENTAÇÃO As Organizações da Sociedade Civil (OSCs) desempenham um papel fundamental para o avanço da democracia e a promoção do interesse coletivo, sendo agentes de mudanças importantes nas mais diversas áreas: saúde, educação, cultura, assistência social, meio ambiente, desenvolvimento, direitos humanos etc. No entanto, nos últimos anos, tem havido um aumento preocupante daquilo que denominamos “criminalização burocrática”, o que coloca em risco a capacidade da sociedade civil de efetuar transformações positivas. Esta publicação explora as implicações desse fenômeno e a necessidade de proteger o espaço cívico, sendo resultado do entrelaçamento da expertise das(os) autoras(os) com a trajetória da Plataforma por um Novo Marco das Organizações da Sociedade Civil na luta por um ambiente mais adequado, justo e equitativo para a atuação das entidades no Brasil. Como será apresentado, a criminalização burocrática insere-se em um contexto mais amplo de adversidades que afetam os movimentos sociais e os ativistas, forçando-os a operar em um ambiente hostil. Entretanto, há peculiaridades do fenômeno quando tratamos da realidade das organizações. Essa criminalização resulta em restrições excessivas, complexas e desproporcionais no âmbito regulatório e administrativo que dificultam a atuação ou, até mesmo, a existência das OSCs. Também pode acarretar a erosão da confiança pública, uma vez que, muitas vezes, tais restrições atingem a imagem e a reputação das entidades. Trata-se de um desafio significativo para a sociedade civil e para a própria democracia, pois tende a fragilizar a participação e o controle social, suprimir a diversidade de vozes e demandas por políticas públicas mais efetivas, além de reduzir a capacidade de ação coletiva e de inovação dos cidadãos e cidadãs. O que esta publicação revela é que, ao proteger o espaço das OSCs e promover um ambiente regulatório justo e favorável, podemos garantir que essas organizações continuem a desempenhar um papel essencial na construção de um mundo mais justo e inclusivo. Por isso, temos a satisfação de oferecer à sociedade brasileira esta contribuição, esperando que ela colabore para avanços no enfrentamento do problema. Henrique Botelho Frota Diretor Executivo da Associação Brasileira de ONGs (ABONG) e integrante do Comitê Facilitador da Plataforma MROSC Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 6 PREFÁCIO Nas intricadas teias que compõem a interação entre o Estado e as organizações da sociedade civil, reside uma sombra silenciosa que desafia os processos de participação social na formulação e na implementação de políticas públicas. Este relatório mergulha nas profundezas pouco exploradas da “criminalização burocrática” como um fenômeno complexo e muitas vezes subestimado que lança luz sobre os desequilíbrios de poder nas relações entre o poder público e a sociedade civil organizada. A abordagem do estudo é provocativa logo de início a partir da própria adoção da expressão “criminalização burocrática”. No mundo jurídico, embora os conceitos de crime e criminalização tenham contornos bastante técnicos restritos ao campo do Direito Penal, a escolha dessa expressão traz consigo um exercício legítimo de denunciar os controles excessivos, desmedidos e, muitas vezes, até ilegais. Nesse sentido, a dimensão burocrática dos conflitos apresenta um novo paradigma de análise. Aqui, o foco se desloca das ações explícitas de perseguição de ativistas e ataques à sociedade civil organizada para os mecanismos de regulamentação, fiscalização e controle que – intencionalmente ou não – podem sufocar as vozes e as ações das organizações da sociedade civil. Os instrumentos aparentemente benignos do Estado – como leis, regulamentos e políticas – podem, em certas circunstâncias, se tornar armas (mais ou menos sutis) de supressão de direitos, cerceando a capacidade das organizações de funcionarem efetivamente. Este relatório não apenas expõe aspectos de “histórias não contadas” de organizações que enfrentaram a criminalização burocrática, mas também nos convida a refletir sobre as razões subjacentes a essa abordagem. A suposta busca por conformidade e as tentativas de hipercontrole inserem-se em um cenário autoritário de interpretação do direito público descabido no cenário do Estado Democrático de Direito. Enquanto desvenda facetas dessas narrativas que se cruzam, este relatório também nos permite refletir sobre as respostas criativas e resilientes das organizações diante das adversidades. A resistência diante da criminalização burocrática muitas vezes desencadeia mobilizações e inovações técnicas e jurídicas que constituem novas “tecnologias sociais”. Em síntese, esse relatório é um convite para diversas reflexões sobre as relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil na democracia. Provocados por dados e relatos, embarcamos nessa jornada de descobertas e somos desafiados a pensar novos instrumentos, novos fluxos, enfim, novos caminhos possíveis, de modo que a institucionalidade seja espaço de emancipação e de defesa de direitos com efetiva participação social. Clarice Calixto Doutora e Mestre em Direito pela UnB. Secretária-Geral na Advocacia-Geral da União. Conselheira de Administração do BNDES Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 7 I SUMÁRIO EXECUTIVO O presente relatório apresenta uma tipologia para a análise da criminalização burocrática das OSCs e as distintas facetas que o fenômeno pode assumir no universo de situações, classificando-as em quatro grupos: Intimidação Institucional Forma de criminalização burocrática que se caracteriza por ser intencional, como parte de uma estratégia deliberada de ataques às OSCs visando à diminuição do espaço cívico. Geralmente pode ser identificada pela ingerência exorbitante de poderes do Estado na autodeterminação das associações. Desmonte da participação social Forma de criminalização burocrática deliberada por meio da diminuição dos espaços de participação social e nos ciclos das políticas públicas, visando à diminuição do espaço cívico. Percebida na supressão de espaços institucionais de participação nos quais as OSCs são reconhecidas como sujeitos de representatividade. Emaranhado burocrático Forma de criminalização burocrática das OSCs que independe da vontade do agente de produzir um dano em desfavor de uma OSC. Ocorre quando a interface da OSC com a Administração Pública revela-se excessivamente complexa e onerosa. Geralmente pode ser verificada por meio da imposição de regras, procedimentos e regulamentos que exorbitam o poder regulamentar, impondo barreiras desnecessárias. Tratamento não isonômico Forma de criminalização burocrática das OSCs que independe da vontade do agente de produzir um dano em desfavor de uma OSC, muitas vezes fruto de um desconhecimento sobre as especificidades das organizações. Pode ser identificável pela aplicação de regras que não são aplicadas uniformemente entre as distintas pessoas jurídicas. Os quatro grupos são interdependentes. Todos se relacionam com a mesma origem e as disfunções são geralmente entrelaçadas. No entanto, a categorização é essencial para explicar a criminalização na prática e fomentar o debate público a respeito da qualidade da burocracia brasileira e de sua disfunção de maior expressão com relação às OSCs. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 8 Enquanto os dois primeiros tipos (intimidação institucional e desmonte da participação social) se associam com a intencionalidade do ato, provocando grave distorção da finalidade dos atos administrativos, os segundos (emaranhado burocrático e tratamento não isonômico) independem da intenção para caracterizar a disfunção burocrática. Embora, para todos os casos, o efeito seja o mesmo: prejuízo para as organizações da sociedade civil no desempenho de suas missões institucionais. O ato de vontade dos agentes públicos é fundamental na distinção aqui proposta, visto que há nítido caráter político relacional nas categorias de intimidação institucional e desmonte da participação social, enquanto há uma dimensão técnica administrativa determinante nas categorias emaranhado burocrático e tratamento não isonômico. INTIMIDAÇÃO INSTITUCIONAL DESMONTE DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA EMARANHADO BUROCRÁTICO TRATAMENTO NÃO ISONÔMICO Ou seja, nas práticas intencionais, há o desejo deliberado de, utilizando-se das estruturas, das ferramentas e dos artefatos burocráticos, produzir dano – simbólico, reputacional ou relativo à existência/funcionamento – às organizações da sociedade civil. Trata-se de apropriação repulsiva de ferramentas cujo propósito de ser é o serviço à coletividade e à organização da atividade produtiva, além da materialização dos objetivos fundamentais da República. Já nas práticas em que não há pressuposto da intenção de produzir danos às organizações da sociedade civil, não se desconsidera que os agentes públicos possam eventualmente utilizar-se da discricionariedade para impor algum tipo de restrição. A discussão sobre o elemento da vontade, inclusive se culposo, não isenta esse grupo de casos e fenômenos que efetivamente também promovem o cerceamento de direitos e serviços dos quais as organizações da sociedade civil usufruem. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 9 Abaixo as principais características e os casos selecionados para cada tipologia: INTIMIDAÇÃO INSTITUCIONAL z Apropriação das estruturas e ferramentas públicas de forma gravemente distorcida z Atos vexatórios e persecutórios que impõem uma narrativa que criminaliza as OSCs na perspectiva reputacional Uso político de medidas criminais (como mandados de busca e apreensão e prisões provisórias etc.) z Ingerência exorbitante de Poderes do Estado na autodeterminação das associações z Abuso de poder conflitante com expressão da autonomia privada e do espaço de atuação das organizações da sociedade civil CASOS CASO 1 – Nomeação de agente da ABIN para cargo de relacionamento com organizações da sociedade civil no âmbito do governo federal CASO 2 – Prisão de brigadistas voluntários e busca e apreensão na sede do Programa Saúde e Alegria em Alter do Chão CASO 3 – Organização “Católicas pelo Direito de Decidir” perde o direito de utilizar o próprio nome por decisão do TJ-SP CASO 4 – Monitoramento estatal das organizações da sociedade civil e a MP 870 CASO 5 – Violência institucional e criminalização burocrática no discurso parlamentar Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 10 DESMONTE DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL z Supressão de espaços institucionais de participação em que uma OSC é reconhecida como sujeito de representatividade z Criação de requisitos para conscientemente impedir a participação de pessoas físicas e/ou jurídicas z Incapacidade de lidar com o contraditório e com vozes dissonantes z Restrição da publicidade e de canais de acesso à informação CASOS CASO 6 – Desmonte do Fundo Amazônia CASO 7 – Extinção de Conselhos de Participação Social CASO 8 – Suspensão judicial da doação vinculada no âmbito do CONANDA CASO 9 – Revisão do Programa Nacional de Direitos Humanos sem a participação da sociedade civil Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 11 EMARANHADO BUROCRÁTICO Imposição de regras, procedimentos e regulamentos que exorbitam o poder regulamentar, impondo barreiras desnecessárias Interpretações restritivas de direitos das organizações da sociedade civil Regulamentação excessiva sobre determinado produto/serviço Conflito entre entendimentos em unidades administrativas distintas do mesmo órgão CASOS CASO 10 – Regulação do Terrorismo e impacto nas organizações da sociedade civil CASO 11 – Suspensão do repasse de recursos para organizações da sociedade civil CASO 12 – Exigência por parte de Promotoria de Fundações de que as associações prestem contas anuais ao Ministério Público nos moldes de uma fundação CASO 13 – Confusão sobre usos, limites e finalidades da concessão de títulos e certificados pelo Estado às organizações da sociedade civil CASO 14 – Criminalização das OSCs nas relações de parceria com o Estado – Pagamento da equipe de trabalho CASO 15 – Criminalização das OSC nas relações de parceria com o Estado – Execução Financeira e Prestações de Contas CASO 16 – Exigências não fundamentadas pelos cartórios no registro de atas e estatutos de organizações da sociedade civil CASO 17 – Exigência de declaração não prevista em instrumento contratual para o recebimento de parcelas no Fundo Amazônia Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 12 TRATAMENTO NÃO ISONÔMICO Regras que não são aplicadas uniformemente entre as distintas pessoas jurídicas Analogias indevidas com regramentos aplicáveis a outras pessoas jurídicas Falta de compreensão sobre as especificidades que integram o campo das OSCs Imposição de regras que não favorecem o florescimento de atividades vinculadas ao financiamento das OSCs CASOS CASO 18 – Vedação de doação de OSC para campanhas eleitorais CASO 19 – Decisão do STJ que autoriza a proposição de ação de improbidade administrativa apenas contra dirigente de Organização da Sociedade Civil CASO 20 – Exclusão das organizações da sociedade civil da Medidas Provisória (MP 881/2019) sobre os direitos de liberdade econômica CASO 21 – Exclusão das organizações da sociedade civil do Programa Emergencial de Suporte a Empregos na MP 944/2020 CASO 22 – Tratamento legislativo não isonômico das OSCs com relação a outros tipos de pessoas jurídicas CASO 23 – O imposto sobre doações para as organizações da sociedade civil como limitação da sustentabilidade econômica CASO 24 – Ausência de um marco normativo adequado para as organizações indígenas CASO 25 – Proibição da participação de OSCIPs em licitações Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 13 II INTRODUÇÃO Não é de hoje que se percebe um recrudescimento no discurso global contrário às organizações da sociedade civil, aos defensores de direitos humanos e aos movimentos sociais, motivado tanto por um projeto deliberado de disputa por uma homogeneização cultural, quanto por uma incompreensão – intencional ou não – da natureza intrínseca da pluralidade de visões necessária para a viabilidade da arena democrática. O estreitamento do espaço cívico tem sido objeto de muitas análises e denúncias no plano internacional. O direito humano à liberdade de associação previsto nos tratados internacionais de direitos humanos e inscrito no nosso texto constitucional, enfrenta entraves na burocracia que impedem o estabelecimento de um ambiente favorável ao pleno desenvolvimento de seu exercício pelas organizações. Estas violações tolhem suas capacidades institucionais e consequentemente a potencial maximização de seus objetivos de interesse público, de participação e de controle social. Para entender melhor esses obstáculos, é que se decidiu identificar os desafios históricos colocados e sistematizar informações de 25 casos de criminalização burocrática de Organizações da Sociedade Civil (OSCs) 1, suas principais hipóteses, contornos e limites, contribuindo para o aprofundamento em uma discussão qualificada que apoie ações de resistência e reversão desse fenômeno, a partir de evidências. O presente estudo analisa em profundidade esse fenômeno, a partir de uma perspectiva teórica sobre a burocracia e suas disfunções, cotejando-a com situações reais vividas pelas organizações brasileiras. Diante da atual conjuntura político-institucional, tendo em vista a retomada das políticas de participação social em nível nacional com a eleição do presidente Lula, quinze anos após a instauração da primeira Comissão Parlamentar das Organizações Não Governamentais no âmbito do Congresso Nacional e depois de quatro anos de governo Bolsonaro, é bastante oportuna a presente reflexão sobre a criminalização burocrática que pode ser identificada no relacionamento entre o Estado e as organizações da sociedade civil em diferentes períodos da história brasileira. 1 O documento utilizará a terminologia Organizações da Sociedade Civil (OSCs) para referir-se às associações, fundações, cooperativas e organizações religiosas, bem como aos fóruns, coletivos e redes. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 14 III METODOLOGIA O processo de elaboração deste relatório envolveu o levantamento de legislação, doutrina e jurisprudência, bem como a pesquisa, sistematização e descrição de casos. Adicionalmente, foi realizada uma Oficina para oitiva de OSCs e profissionais do campo que passaram por algumas das situações descritas. Para aprofundar a investigação, foi elaborado um documento com uma pré-seleção qualificada de casos e fenômenos referentes a situações concretas intituladas sob a rubrica da criminalização burocrática e apresentado na Oficina. O momento contou com a participação de diversas organizações signatárias da Plataforma e convidadas, e teve por objetivo o debate, a complementação e o aprofundamento das bases do trabalho e dos casos e fenômenos levantados. Em seguida, foram realizadas reuniões bilaterais com pessoas selecionadas da sociedade civil para a discussão de casos específicos, permitindo que as informações contidas no relatório estivessem o mais próximo possível das experiências reais das organizações da sociedade civil. Também foi promovido um Seminário sobre a Criminalização das OSCs2 realizado pela Plataforma MROSC em setembro de 2021 para dar mais visibilidade e ampliar a escuta das organizações. Além deste relatório, a Plataforma MROSC também promoveu um edital de apoio a pequenos projetos que apoiou iniciativas de OSCs relacionadas à investigação e sistematização de situações de criminalização burocrática e ao modo como elas impactam a vida das OSCs em um estudo relevante e inédito sobre como a criminalização é refletida no dia a dia das organizações. Os referidos materiais que complementam esta análise mais macro – com pesquisas e estudos relevantes e inéditos – encontram-se reunidos e publicados no site da Plataforma MROSC. Destaque-se, nesse contexto de fomento de estudos pela Plataforma MROSC, o relatório publicado em 2022 pela ABONG3 que fez um estudo criterioso sobre a matéria e trouxe um olhar muito contundente acerca do “sufocamento burocrático” que as OSCs estavam vivenciando durante o governo Bolsonaro. 2 Seminário promovido sobre a criminalização burocrática das OSCs pela Plataforma MROSC em setembro de 2021. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=dwL5OuicVmU&t=1881s. Acesso: 7 jul. 2023. 3 DUARTE, Helena; SOUZA, Daniel. Relatório Criminalização Burocrática estratégias político-jurídicas, neoliberalismo e a atuação das organizações da sociedade civil. Abong, São Paulo, 2022. Disponível em: https://abong.org.br/2022/09/13/relatorio-criminalizacao-burocratica-estrategias-politico-juridicas-neoliberalismo-e-a-atuacao-das-oscs/. Acesso em: 1 jul. de 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 15 IV HISTÓRICO DA ATUAÇÃO DA PLATAFORMA MROSC NO TEMA DA CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL Há muito tempo se fala sobre a criminalização dos movimentos sociais, dos defensores de direitos humanos e das organizações da sociedade civil. O achaque institucional contra defensores de direitos humanos retroalimenta a lógica em desfavor das organizações e dos movimentos; e vice-versa. Mais recentemente começou-se a cunhar a expressão “criminalização burocrática” ou “criminalização administrativa” que tem origem na constatação de que, para além da criminalização strito sensu na esfera penal, há uma outra que se opera em campos do Direito, especialmente no Direito Administrativo, Trabalhista e Fiscal. A primeira notícia a respeito da utilização da expressão criminalização burocrática das organizações da sociedade civil foi veiculada pela Plataforma por um Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Plataforma MROSC), rede representativa de diversos movimentos sociais, defensores de direitos humanos e organizações da sociedade civil, criada com a finalidade de definir uma agenda comum de incidência das OSCs brasileiras em prol da melhoria de seu ambiente regulatório de atuação. 2010 Voltar para o Índice Em 2010, durante a campanha presidencial, a Plataforma obteve o compromisso dos candidatos que disputaram o segundo turno das eleições, Dilma Rousseff e José Serra, de criação de um marco regulatório e de políticas de fomento para o setor. Na carta encaminhada aos candidatos, a Plataforma usava a expressão “criminalização das OSCs” como forma de se referir ao ambiente desfavorável existente no Brasil, que impactava negativamente o desenvolvimento das OSCs como patrimônio social brasileiro e pilar de nossa democracia. Dizia a carta que: CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 16 “Um primeiro elemento é que muitas das posições assumidas pelas OSCs e Movimentos Sociais, ao serem divergentes das opiniões dos grupos tradicionalmente dominantes no país, deflagram reações conservadoras e antidemocráticas que bloqueiam a participação cidadã e a capacidade de incidência das OSCs. A mais comum dessa reação é a tentativa de desqualificação e até mesmo a criminalização das OSCs. […] O Estado brasileiro é historicamente clientelista e centralizador na sua relação com a sociedade civil. Além disso, as várias instâncias públicas desenvolvem diferentes tipos de controle que não se comunicam. O processo de descrédito e criminalização de hoje acaba por agravar esta situação, induzindo operadores e gestores públicos e privados a requerer uma infinidade de condicionalidades para o estabelecimento de qualquer tipo de cooperação e parceria, assumindo, como princípio, que todas OSCs são “desqualificadas e/ou suspeitas”. Ao endereçar essa leitura conjuntural aos candidatos à Presidência da República, a Plataforma MROSC sinalizou uma série de evidências sobre o ambiente institucional, sobretudo no recorte do relacionamento entre tais entidades e o Estado brasileiro, que possuíam em sua essência um forte componente associado à criminalização. 2011 2012 Ainda na época, um estudo realizado pelo NEATS – PUC/SP entre 2011 e 2012 para o Projeto Pensando o Direito sobre a Modernização do Sistema de Convênios entre as OSCs e a Administração Pública Federal4 indicou de forma clara que o marco jurídico dos convênios era inadequado para a configuração de boas relações de parceria, uma vez que, entre outras questões, impunha às entidades privadas que firmavam parcerias com o Estado um regime jurídico de direito público, o que, além de desarrazoado, é ilegal. O governo de Dilma Rousseff desenvolveu uma agenda de trabalho para buscar o aperfeiçoamento da regulação incidente sobre as organizações da sociedade civil e suas relações de parceria com o Estado. Na estruturação dessa agenda de melhoria do ambiente de atuação das OSCs, a partir de 4 JUNQUEIRA, Luciano Prates; FIGUEIREDO, Marcelo; STORTO, Paula Raccanello; REICHER, Stella Camlot; GERBER, Konstantin; GOLFIERI, Márcia; GASPAR, Áureo; TOZZI, José Alberto. A. Modernização do Sistema de Convênio da Administração Pública com a Sociedade Civil. Brasília: Ministério da Justiça, 2012. Disponível em: https://sbsa.com.br/modernizacao-do-sistema-de-convenios-entre-a-uniao-e-entidades-da-sociedade-civil-pensando-o-direito/. Acesso em: 22 fev. 2021. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 17 2012 o governo federal admitiu que havia um processo em curso de criminalização burocrática e se dispôs a combatê-lo com avanços numa agenda que exigiria um trabalho de mudança de cultura a longo prazo. Apesar dos aperfeiçoamentos legislativos e institucionais conquistados com a Lei 13.019/2014, a prática das parcerias ainda é bastante comum em relação a esse antigo modelo de “convênios”. 2014 2015 Vale citar pesquisa realizada pela Agência de Notícias do Direito da Infância (Andi) em 2014 na publicação “Análise de Cobertura: a imprensa brasileira e as organizações da sociedade civil”, que estudou as tendências do noticiário brasileiro sobre as OSCs por meio de análises de conteúdo de 40 jornais de todo o país entre janeiro de 2007 e dezembro de 2012. No capítulo que aborda exclusivamente o tema da “criminalização das organizações”, há o registro de que o “processo de criminalização das OSCs como agentes de corrupção fica evidente na análise dos textos que mencionam financiamento público, […] o modo noticioso dos veículos em foco acaba construindo uma visão reducionista da relação entre as organizações que compõem o setor e o poder público, em meio à qual se perde a visão positiva dos textos que narram a atuação das OSCs”5. À vista disso, a publicação institucional do governo federal de 2015 sobre a agenda do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, que abrange também questões tributárias que precisam ser melhoradas, reconheceu de forma expressa a existência de uma “criminalização burocrática” que ocorreu, sobretudo, pela ausência de regras claras e próprias para as OSC”6. Acerca disso, a dificuldade de acesso aos recursos, a necessidade de superar o desafio da sustentabilidade econômica e de ampliar o reconhecimento do papel essencial das OSCs no combate aos retrocessos e no ciclo de políticas públicas do país é premente. É sabido que as OSCs de menor porte no país têm maiores dificuldades para acessar recursos públicos e outros financiamentos. Essas OSCs, desde a sua criação, costumam relatar a existência de criminalização das OSCs especialmente pela via burocrática e do enredamento das OSCs em incontáveis procedimentos administrativos e fiscais que muitas vezes drenam suas capacidades institucionais e se materializam na forma de passivos fiscais e administrativos. Durante o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro, o tema ganhou ainda mais relevância, tendo em vista que vivemos uma intensificação do processo de intimidação e criminalização tanto de movimentos sociais e de de5 AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA (ANDI). Análise de cobertura: a imprensa brasileira e as organizações da sociedade civil. Brasília: Andi, 2014. Disponível em: https://andi.org.br/publicacoes/ analise-de-midia-a-imprensa-brasileira-e-as-organizacoes-da-sociedade-civil/ Acesso em: 25 ago. 2023. p. 34. 6 LOPES, Laís de Figueirêdo; SANTOS, Bianca dos; ROLNIK, Iara (orgs.). Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: a construção da agenda no Governo Federal – 2011 a 2014. Brasília: Presidência da República, 2014. p. 13. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 18 fensores dos direitos humanos quanto de organizações da sociedade civil, especialmente as que tem um perfil de atuação mais ativista. Nota-se, desse modo, que esse cenário se agrava em governos de extrema direita e, por isso, merece ser acompanhado pela sociedade civil brasileira e global para evitar perdas para a nossa democracia bem como para as liberdades e a efetivação dos direitos humanos. 2019 2021 2023 Voltar para o Índice Em 2019 a Plataforma MROSC lançou uma cartilha sobre o combate ao preconceito institucional e à criminalização burocrática das OSCs, argumentando a necessidade de aprofundamento no estudo de casos e no monitoramento de situações de criminalização burocrática que, no governo Bolsonaro, passariam a assumir um caráter intencional mais forte, de enfraquecimento das OSCs. Em 2021 a Plataforma MROSC realizou o Seminário sobre Criminalização Burocrática das OSC e lançou o edital que apoiou a realização de projetos de estudos e pesquisas sobre a vivência de criminalização burocrática por OSCs em diferentes contextos de atuação, que resultaram em relatórios e artigos publicados pela Plataforma MROSC. No atual contexto, em agosto de 2023, a discussão tratada neste relatório segue relevante, já que está em curso a terceira CPI das ONGs, instaurada no Senado Federal com escopo amplo e indeterminado de investigar a atuação das ONGs no Brasil, notadamente na Amazônia, durante os últimos 20 anos. Os Senadores que conduzem a CPI acusam as ONGs ambientalistas de agirem em prol de interesses de governos estrangeiros para impedir o desenvolvimento econômico na região, reproduzindo narrativas genéricas com evidente intenção de criar desconfiança sobre o trabalho dessas organizações. CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 19 V BUROCRACIA COMO PARTE DO RELACIONAMENTO ENTRE AS OSCs E O ESTADO BRASILEIRO Os encontros entre as organizações da sociedade civil e o aparato administrativo do Estado brasileiro são multidimensionais e atravessam o ciclo de vida das OSCs desde o seu nascimento, com o registro de atos constitutivos e eventuais licenças administrativas para o funcionamento de sua sede e atividades estatutárias até a obtenção de certidões, cadastros e demais documentos em repartições públicas. Em diversos caso há exigências de inscrições prévias para o desenvolvimento de suas atividades específicas, como se observa na área de assistência social ou de atuação com crianças e adolescentes que pressupõem, respectivamente o registro no Conselho Municipal de Assistência Social ou no Conselho Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes da sede da organização. Inclusive no caso de sua dissolução, há todo um rito a ser seguido para o encerramento de seus direitos e obrigações, que segue o que dispõe o seu estatuto social, mas que pode ser uma imposição legal por conta de alguma certificação obtida no Poder Público, como é o caso da qualificação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ou do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS). Até mesmo a nova lei de parcerias, também conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), exige que, na dissolução, eventual patrimônio remanescente seja outorgado a outra organização que atende os mesmos requisitos da lei. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 20 Em síntese, a burocracia pública está presente no cotidiano de toda e qualquer pessoa jurídica, e não é diferente com as organizações da sociedade civil. Independentemente da natureza jurídica de eventual vínculo com a administração pública, quer seja para a obtenção de documentos e licenças administrativas ou na execução de um Termo de Fomento, em alguns desses encontros – pontuais ou sistêmicos – a burocracia pode atingir um patamar que obstaculiza e, em disfunções graves, impede o exercício de direitos e deveres por parte das organizações da sociedade civil. A forma reincidente, repetitiva ou específica como a disfunção nessas relações opera pode ser chamada de criminalização burocrática. É quando a burocracia dificulta, onera, impõe barreiras excessivas, torna proibitivo, atrapalha, confunde, desestimula ou qualquer outro qualificativo que impeça o relacionamento objetivo e transparente que deveria nortear as relações entre as organizações da sociedade civil e o Estado, em especial num ambiente democrático, que valoriza a liberdade de associação, a participação social e o desenvolvimento do espaço cívico. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 21 VI VIOLÊNCIA INSTITUCIONAL E CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA Os órgãos da administração pública e dos demais poderes constituídos garantem o cumprimento e a execução das leis e das políticas públicas, podendo fazer uso inclusive da força física caso as circunstâncias assim exijam. O Estado moderno é o detentor do monopólio da violência na lição de Max Weber. O poder público deve sempre agir na forma prescrita em lei, segundo determina o princípio da legalidade. Ainda que com uma série de mecanismos normativos e políticas de treinamento para agentes públicos, algumas vezes o exercício do poder ocorre de maneira desproporcional, irrazoável, violenta. O termo “violência institucional” tem sido empregado em casos de violências praticadas por agentes públicos e realizadas contra uma ou mais pessoas de maneira estrutural ou sistêmica. Nesse sentido, o termo é aplicado para se referir até mesmo à violência obstétrica na rede pública de saúde7, questões de gênero8 em geral, e ao campo do racismo estrutural9. Em que pese o fato de que o conceito de “violência institucional” possa abarcar os atos praticados em empresas privadas e até mesmo em instituições da sociedade civil, neste relatório a discussão gira em torno dos atos praticados pelas organizações de Estado – no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – por intermédio de agentes públicos. Isso porque, ao escolher direcionar o nosso olhar para o universo da burocracia, investigando fenômenos e casos de “criminalização burocrática”, definimos um escopo mais firme sobre as pessoas jurídicas de direito público e os seus atos. 7 VIANNA, Adriana; FARIAS, Juliana. A guerra das mães: dor e política em situações de violência institucional. São Paulo: Cadernos Pagu, 2011. p. 79-116. 8 VIOLENCIA institucional y violencia de género. Anales de la cátedra Francisco Suárez, Granada, Espanha, 2014, v. 48, p. 131-155. 9 PACHECO, Eriane Martins; MACHADO, Loiva Mara de Oliveira; DIAS, Míriam Thais Guterres. Racismo estrutural e violência institucional no campo da política: desafios emergentes. Insurgência: revista de direitos e movimentos sociais, Brasília, 2015, v. 7, n. 2, p. 207-223, 2021. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 22 Para fins deste relatório, entendemos que a violência institucional é gênero do qual a criminalização burocrática é espécie. Se a violência institucional é a distorção do propósito e da finalidade dos atos das instituições públicas em desfavor de determinada pessoa e/ou segmento – de maneira intencional ou não – praticada por agente que a representa, o que seria a criminalização burocrática? Por atos governamentais compreende-se não apenas os atos oficiais, mas também os do campo informal como o verbal, materializado por intermédio de falas e discursos tanto de agentes políticos quanto públicos, ou de quem, investido de autoridade pública em caráter permanente ou transitório, exerça funções de Estado. Assim, a criminalização burocrática orbita prioritariamente ao redor das ferramentas tradicionalmente associadas ao Poder Executivo: trâmites administrativos para o funcionamento das organizações da sociedade civil, discussões relativas a relações de parceria, questões nas superintendências regionais do trabalho etc. No entanto, os poderes Legislativo e o Judiciário igualmente contribuem para a reprodução desse conceito, como poderemos verificar nos casos analisados neste relatório. Em artigo publicado sobre o tema10, identificamos que a criminalização burocrática das OSCs é uma forma de violência institucional sobre as organizações da sociedade civil que se se materializa com o tratamento desigual e não isonômico das OSCs com relação a outros tipos de pessoa jurídica por meio dos mesmos padrões que o preconceito institucional se manifesta a respeito de outros grupos vulneráveis de nossa sociedade. 10 LOPES, Laís de Figueirêdo; STORTO, Paula Raccanello; REICHER, Stella. Compliance no terceiro setor: os desafios atuais de conformidade nas Organizações da Sociedade Civil. São Paulo: TiNi BooNs: PUC-SP/PIPEq, 2019. p. 67-97. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 23 VII CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA E ESPAÇO CÍVICO O espaço cívico é o ambiente que permite que pessoas e grupos participem de maneira significativa na dimensão política, econômica, social e cultural de suas sociedades. O Estado pode moldar e fomentar o espaço legal e político para permitir que essas pessoas e esses grupos manifestem suas opiniões, se reúnam, se associem e participem, uns com os outros e com as autoridades, de diálogos referentes a assuntos que afetam suas vidas, tais como a qualidade dos serviços básicos, o estabelecimento de instituições mais responsivas e o respeito pelos direitos fundamentais11. Depende de canais, formais e informais, por meio dos quais os indivíduos e as organizações da sociedade civil podem participar no processo de formação de políticas públicas e contribuir no processo de tomada de decisões. Para isso acontecer são necessários mecanismos de acesso efetivo à informação, ao diálogo, à pluralidade e a possibilidade da manifestação do dissenso e de visões impopulares. Nesse sentido, requer um ambiente aberto, plural, seguro e resguardado de atos de ameaça, intimidação, assédio e represálias, seja on-line ou off-line, na definição das Nações Unidas12. Para garantir um espaço cívico vibrante é preciso assegurar dois elementos essenciais: a participação, que exige regras transparentes e claras, além de canais com acesso à informação para a sua efetivação; e a proteção, que está ligada ao fato de que as organizações da sociedade civil e seus integrantes devem atuar em ambientes seguros, protegidos de ameaças e ataques que produzem danos na confiança entre indivíduos e governos. 11 UNITED NATIONS. Guidance note on the protection and promotion of civic space. [S. l.], 2020. Disponível em: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/CivicSpace/UN_Guidance_Note.pdf. Acesso em: 1 jul. 2023. 12 Voltar para o Índice Ibid. CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 24 A violência contra aqueles que proferem opiniões críticas também possui um efeito intimidador sobre outras, silenciando vozes. Nesse aspecto, sua proteção demanda a existência de canais para uma participação segura, não discriminatória, inclusiva, com substancialidade e participação efetiva para que a condução dos assuntos públicos faça parte do núcleo de uma sociedade saudável e resiliente13. Esse conceito de espaço cívico – e a preocupação com o seu estreitamento – tem sido mais tratado ao longo dos últimos anos, sobretudo na seara internacional. A interface com governos autoritários e com foco nos seus respectivos marcos normativos passou a fazer parte da agenda de organizações da sociedade civil, universidades e think tanks. São muitas as estratégias utilizadas para mensurar e monitorar a amplitude, diminuição ou o fechamento do espaço cívico, dependendo do regime político e da área temática sob análise. Vale citar o trabalho e os materiais produzidos pelo International Center for Not-for-Profit Law (ICNL). Especificamente na Plataforma Civic Freedom Monitor14 são disponibilizadas informações atualizadas sobre questões legais de mais de 50 países e 8 organismos multilaterais que afetam as organizações da sociedade civil e liberdades cívicas, em especial, liberdade de associação, expressão e reunião pacífica. O Brasil é um dos países que fazem parte do observatório. Os indicadores utilizados também se constituem em marco importante para a análise de situações específicas do país.15 No Brasil, o Instituto Igarapé também tem se dedicado ao tema. Em seu relatório A ágora sob ataque: uma tipologia para a análise do fechamento do espaço cívico no Brasil e no mundo16, propõe uma tipologia para a análise do fechamento do espaço cívico no Brasil, sistematizando categorias segregadas por estratégias e táticas/ações implementadas por governos para restringir a atuação e força da sociedade civil. A referida tipologia reúne estratégias legais, ilegais e extralegais, incluindo as táticas utilizadas para fechar o espaço cívico, descrevendo 12 estratégias no total, algumas delas alinhadas com a amostragem de casos descritos no 13 Ibid. 14 BRASIL. ICNL – International Center For Note-For-Profit Law, Brasil, 2023. Disponível em: https:// www.icnl.org/resources/civic-freedom-monitor/brazil. Acesso em: 22 ago. 2023. 15 Vale checar também o CIVIL SOCIETY ORGANIZATION SUSTAINABILITY INDEX, publicado com apoio da United States Agency for international Development. O projeto ainda não engloba o Brasil mas traz informações importantes sobre outros países. Disponível em: https://www.fhi360.org/resource/civil-society-organization-sustainability-index-reports Acesso em: 22 ago. 2023. 16 CARVALHO, Ilona Szabó de. A ágora sob ataque: uma tipologia para a análise do fechamento do espaço cívico no Brasil e no mundo. Rio de Janeiro: Instituto Igarapé, 2020. Disponível em https://igarape.org.br/a-agora-sob-ataque-uma-tipologia-para-analise-do-fechamento-do-espaco-civico-no-brasil/ Acesso: 23 jul. 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 25 relatório. A seguir, destacamos quatro estratégias de ataque ao espaço cívico que apresentam absoluta conexão com o tema da criminalização burocrática das OSCs. A primeira é a coerção, que é o ato de induzir, pressionar ou compelir alguém a fazer algo pela força, intimidação ou ameaça, limitando suas escolhas. Como exemplo de tática / ação, tem-se “a ameaça velada ou aberta de suspender parcerias em andamento e/ou financiamento público à luz de críticas públicas”. Outra que gostaríamos de destacar é a intimidação e assédio. Intimidação se refere a ações diretas ou indiretas contra terceiros para impedi-los de continuar seu trabalho ou para induzir o medo de um ataque. Assédio diz respeito a ações ou comportamentos verbais ou físicos que rebaixam, humilham ou constrangem um cidadão ao expressar opiniões críticas. Para esta estratégia, o Instituto Igarapé cita como tática a “perseguição e intimidação de ativistas, artistas, líderes cívicos, jornalistas e cientistas”, “campanhas de desumanização / difamação / deslegitimação contra indivíduos, grupos ou instituições (ação oficial direta ou indireta)”, e “ataques organizados on-line e campanhas contra indivíduos, grupos ou instituições (bots e mobilização de milícias digitais)”. A terceira estratégia que merece destaque é a de restrições ao envolvimento e participação cívica. Segundo o relatório, são restrições a quaisquer formas de trabalho individual ou coletivo para resolver problemas da comunidade e abordar questões de interesse público (participação cívica), bem como quaisquer formas de expressar conhecimento, crenças, opiniões e atitudes sobre questões públicas (engajamento cívico), especialmente ao contribuir e interagir com a formulação de políticas, monitoramento e/ou processo de tomada de decisão. Neste caso, as táticas são de “exclusão da linguagem sobre a participação da sociedade civil em resoluções nacionais e internacionais”, “endurecimento das regras para permitir o acesso da sociedade civil ao Congresso Nacional”, “desautorização de instituições estatais para trabalhar com ONGs”, “penalização de funcionários públicos que desobedecem às instruções de cortar o acesso à sociedade civil” e “encerramento de conselhos e mecanismos participativos”. Por fim, cabe mencionar a estratégia de restrições de financiamento. Neste item, destacam-se as restrições à capacidade da sociedade civil de acessar financiamento estrangeiro por meio de leis que limitam ou proíbem o apoio externo, requisitos que incluem aprovação governamental, medidas contra organizações internacionais que fornecem apoio às organizações da sociedade civil, bem como medidas administrativas e práticas extralegais coordenadas por governos contra OSCs independentes. Restrições também podem ser aplicadas para fundos nacionais, públicos ou privados. Para esta estratégia, as táticas identificadas são: “instituições governamentais param Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 26 de conceder autorização para que as OSCs participem de projetos e recebam fundos de doadores de cooperação internacional”, “aplicação excessivamente ampla de medidas de combate à lavagem de dinheiro e contraterrorismo”, “uso de leis sobre difamação, traição e outras para trazer acusações criminais contra beneficiários de financiamento internacional”, “restrições para financiamento nacional e internacional e/ou proibição de doadores específicos”, “exigência de aprovação prévia do governo e/ou fundos internacionais encaminhados por meio de entidades controladas pelo governo”, “limitar o montante de financiamento internacional por OSC”, “restrição de atividades realizadas com financiamento internacional, incluindo restrições baseadas em conteúdo (por exemplo, proibição de trabalho de direitos humanos ou “atividade política”)”, “tributação de fundos internacionais”, “categorizar OSCs que recebem financiamento internacional como “agentes estrangeiros”, “requisitos processuais onerosos”, “congelamento ou apreensão de fundos”, “proibição de receber financiamento internacional”. Como se vê, a descrição e os exemplos acima relacionados identificam situações de criminalização burocrática sofridas por organizações da sociedade descritas na segunda parte deste relatório, que apresentará os casos relativos a essas questões. Ainda sobre a relação direta entre criminalização burocrática e espaço cívico, outra metodologia que vale a pena destacar é aquela proposta pela Profa. Carmem Malena17, ancorada em cinco grandes áreas temáticas a partir das quais a amplitude do espaço cívico pode ser verificada: i) liberdade de informação e expressão; ii) direito de se reunir pacificamente e de associação; iii) participação cívica; iv) não discriminação/inclusão; e v) direitos humanos, Estado de Direito. Na sua lista de princípios e indicadores de análise das situações dos países, destacam-se cinco princípios – dentre os 18 que a metodologia congrega – que importam para tratar da criminalização burocrática à luz do referencial teórico do espaço cívico18. São eles: 17 MALENA, Carmen. Improving the Measurement of Civic Space. Transparency and Accountability Initiative, [s. l.], 2015. Disponível em: http://www.lasociedadcivil.org/wp-content/uploads/2015/06/TAI-Civic-Space-Study-v13-FINAL1.pdf Acesso em: 1 jul. 2023. 18 A metodologia proposta pela Profa. Carmem Malena sob análise congrega 18 princípios, cada qual com seu conjunto de indicadores, já que o conceito de espaço cívico é multidimensional e perpassa uma série de campos. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 27 Os direitos de associação são garantidos pela lei e respeitados na prática: a) regras para o registro são claras e implementadas num ambiente justo, objetivo, transparente e de forma consistente; b) na prática, os procedimentos de registro são rápidos e fáceis; e c) organizações da sociedade civil possuem autorização legal para formar parcerias e coalizões com outras organizações da sociedade civil, tanto domésticas quanto internacionais. Organizações da sociedade civil funcionam independentemente e são livres de interferência governamental: a) o arcabouço jurídico prevê garantias contra a interferência estatal em assuntos internos; b) leis e regulamentos que regem as organizações da sociedade civil são implementados e garantidos num ambiente justo, objetivo, apolítico, transparente e de forma consistente; e c) não há casos reportados de interferência estatal em assuntos internos das associações. Existe um ambiente autorizador fiscal para as organizações da sociedade civil: a) a legislação permite que as organizações da sociedade civil participem de atividades econômicas e recebam fundos de indivíduos e corporações, tanto domésticas quanto internacionais; b) na prática, organizações da sociedade civil podem buscar e receber recursos financeiros de múltiplas fontes, domésticas e internacionais, para financiar suas atividades; e c) organizações da sociedade civil possuem tratamento fiscal diferenciado. O governo facilita a participação de cidadãos e organizações da sociedade civil nos processos de deliberação e tomada de decisões: a) o governo possui mecanismos efetivos de se reportar aos cidadãos e de solicitar o feedback deles sobre a sua conduta e performance de forma regular; b) o governo costumeiramente convida membros do público (inclusive organizações da sociedade civil) para comentar nas minutas de leis e políticas; c) existem mecanismos institucionalizados para os cidadãos e as organizações da sociedade civil para participar dos processos de tomada de decisões de forma regular; d) na prática, todos os cidadãos e as organizações da sociedade civil podem participar de tais processos; e e) existem exemplos de cidadãos/organizações da sociedade civil influenciando significativamente os resultados dos processos de deliberação política e de tomada de decisões. O governo reconhece e respeita o papel legítimo dos cidadãos e das organizações da sociedade civil como agentes de desenvolvimento: a) o Estado reconhece, por meio de leis, políticas e declarações públicas, o papel legítimo da sociedade civil como controladores da atividade estatal; b) na prática, todos os cidadãos e as organizações da sociedade civil são livres para se engajarem no advocacy e no lobby sem ou com mínima restrição; c) existem exemplos de cidadãos e organizações da sociedade civil, na perspectiva do advocacy, influenciando decisões ou ações governamentais; e d) existem mecanismos para as organizações da sociedade civil de acesso à justiça, inclusive sob a ótica administrativa. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 28 Os princípios e seus conteúdos se prestam a avaliar em qual extensão a legislação e as práticas nacionais refletem adequadamente o compromisso com o espaço cívico19. Para cada um dos indicadores, a metodologia sugere como resposta os elementos “sim”, “não” ou “em parte”. Acerca disso, nota-se que nos vetores mencionados existe uma correlação entre o espaço cívico e a criminalização burocrática, sendo possível afirmar que esta pode ser causa ou consequência do chamado fechamento do espaço cívico, que invariavelmente ficará vulnerabilizado quando a criminalização burocrática operar sobre as OSCs. Claro que mesmo em contextos políticos adversos sempre haverá capacidade, articulações e resistências por parte da sociedade civil, inclusive com conexões internacionais de apoio. Nesse sentido, a dimensão política – a luta pelo poder – deve sempre ser levada em consideração para contribuir com as sínteses do fenômeno20. Em todos os documentos analisados sobre o fechamento do espaço cívico, o tema da criminalização burocrática das OSCs é objeto relevante de abordagem. Essa constatação demonstra de forma clara a importância do tema da regulação das organizações da sociedade civil e o papel inibidor de sua atuação desempenhado por essa criminalização. Ao realizarmos uma análise profunda a respeito dos impactos da burocracia nas OSCs brasileiras e da sua conexão com as estratégias e os indicadores de fechamento do espaço cívico, interessa-nos especialmente ampliar o estudo sobre a burocracia como um sistema organizacional dos distintos órgãos do Estado e a sua interface com as organizações da sociedade civil21. Isso é assim porque nem sempre as práticas que resultam em criminalização das OSCs têm origem intencional no desejo deliberado de criar barreiras para a sua atuação, e sim na reprodução de formas de agir arraigadas nas estruturas burocráticas do Estado brasileiro. 19 A metodologia sob análise congrega 18 princípios, cada qual com seu conjunto de indicadores, já que o conceito de espaço cívico é multidimensional e perpassa uma série de campos. 20 BUYSE, Antoine. Squeezing Civic Space: restrictions on civil society organizations and the linkages with human rights. The International Journal of Human Rights, [s. l.], v. 22, n. 8, 2018, p. 966-988. Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13642987.2018.1492916 Acesso em: 1 jul. 2023. 21 As chaves de legitimação, repressão e cooptação também podem ser estudadas à luz da disputa das organizações da sociedade civil na arena pública. TOEPLER, Stefan; ZIMMER, Annette; FRÖHLICH, Christian. The Changing Space for NGOs: Civil Society in Authoritarian and Hybrid Regimes Introduction to the Special Issue. International Society for Third-Sector Research, [s. l.], 2020. Disponível em: https:// www.studeersnel.nl/nl/document/vrije-universiteit-amsterdam/filosofie-en-psychologie/the-changing-space-for-ngos-civil-society-in-authoritarian-and-hybrid-regimes/47385911. Acesso em: 26 ago. 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 29 Relatório publicado pelo Observatório do Espaço Cívico da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Open Government review of Brazil: towards na integrated open government agenda, em junho de 2022, sobre a estratégia brasileira de governo aberto, a instituição dedicou um capítulo específico sobre o fechamento do espaço cívico no Brasil durante o governo Bolsonaro, sendo uma das principais conclusões relativa à “problemática do financiamento das organizações da sociedade civil e os temas relativos à burocracia disfuncional, como elementos para um ambiente cívico pouco sadio”22. Este relatório foi precedido em 2021 de consulta pública na qual a Plataforma MROSC enviou contribuições. Em suas considerações finais, fez provocação relevante que transcrevemos aqui: “Imaginemos: o que as organizações da sociedade civil seriam capazes de transformar na sociedade brasileira com segurança jurídica, estímulos financeiros, fiscais-tributários e reconhecimento dos poderes instituídos? Imaginemos: se não houvesse essa deliberada perseguição às organizações que ofertam críticas e criam soluções para as políticas públicas em nossa sociedade? Pensamos que um outro mundo é possível e lutamos por essa mudança de cenário” 23. Nesse contexto, relembramos também a existência na Organização das Nações Unidas (ONU), desde outubro de 2010, do relator especial sobre o direito à liberdade de reunião e associação pacífica.24 O mandato foi criado na ONU para reunir e compartilhar informações sobre tendências globais, regionais e locais de questões que envolvem associações e reuniões pacíficas; formular recomendações sobre como garantir a promoção e proteção desses direitos; e comunicar violações, bem como discriminações, ameaças ou uso de violência, assédio, perseguição, intimidação ou represálias dirigidas a pessoas que exercem estes direitos. 22 OPEN Government review of Brazil: towards na integrated open government agenda. OECDilibrary, [s. l.], 2023. Disponível em: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/3f9009d4-en/index.html?itemId=/ content/publication/3f9009d4-en. Acesso em: 1jul. 2023. 23 Disponível em: https://plataformaosc.org.br/wp-content/uploads/2019/08/Contribui%C3%A7%C3%B5es-Plataforma-MROSC_OCDE.pdf Acesso em: 1jul. 2023. 24 Disponível em: https://www.ohchr.org/en/special-procedures/sr-freedom-of-assembly-and-association Acesso em: 1jul. 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 30 O atual relator, Sr. Clément Nyaletsossi Voule, em visita oficial ao Brasil em abril de 2022, expressou preocupação “com a falta de um protocolo claro e unificado para o uso da força durante protestos e de um mecanismo eficaz e independente para a supervisão da conduta de agentes policiais” e com “políticas que restringem a participação social e política, estreitando espaços de consulta sobre políticas públicas e tomada de decisão”25, ressaltando a necessidade de controle em face do monopólio da violência do Estado e o cerceamento de espaços públicos nos quais atores não estatais possam exercer influência, controlar e supervisionar os órgãos de Estado. Dessa forma, apresentada a criminalização burocrática das OSCs e a sua conexão com o estudo do espaço cívico, passemos para a análise teórica do conceito. 25 BRASIL: Especialista da ONU denuncia erosão da democracia, e fala da urgência de espaços seguros para a sociedade civil. United Nations Human Rights Special Procedures, [s. l.], 2022. Disponível em: https://www.ohchr.org/sites/default/files/2022-04/2022-04-11-Brazil.pdf. Acesso em: 22 ago. 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 31 VIII CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA: ABORDAGEM TEÓRICA A burocracia enquanto sistema é o método organizacional pelo qual as entidades públicas operam. São os procedimentos e as regras para organizar a gestão das atividades dos órgãos da administração pública realizadas por funcionários especializados – em estrutura perene e hierarquizada – e sujeitas a condições preestabelecidas. Essa é, em linhas gerais, a definição clássica de Max Weber sobre os elementos que compõem uma estrutura burocrática26. É natural que ninguém goste de chegar em alguma repartição pública em que a fila não esteja organizada ou na qual haja confusão sobre os passos necessários para obter uma determinada certidão. Assim, os canais de agendamento Poupatempo em São Paulo e Na Hora em Brasília, por exemplo, são modelos de experiências bem-sucedidas e eficientes de encontros entre usuários e agentes públicos27 na emissão de documentos. Por meio deles, há clareza nos trâmites, os funcionários compreendem os fluxos e a tecnologia contribui para a agilidade do encontro. Todos ficamos satisfeitos quando há eficiência, organização e lógica na entrega de produtos e serviços e, quando as coisas não funcionam ou tardam mais do que o razoável, é comum que logo se critique a burocracia do Estado como um todo. A burocracia é frequentemente associada a uma conotação negativa28. Falar que algo é burocrático é quase um palavrão. Todavia, a existência da burocracia é inerente às organizações públicas (e privadas) e fundamental para organizar a entrega de produtos e serviços públicos. 26 ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Burocracia e Ordem Democrática: desafios contemporâneos e experiência brasileira. In: PIRES, Roberto; LOTTA, Gabriela; OLIVEIRA, Vanessa Elias de (orgs.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasília: Ipea, Enap, 2018. 27 RODRIGUES, Dênis Alves; LOTTA, Gabriela Spanghero. Análise do processo de implementação de reformas em organizações públicas: os casos do Poupatempo e do Detran-SP. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 22, n. 72, 2017. 28 ZACARELLI, Sérgio Baptista. Burocracia, suas origens e as armas para combatê-la. Revista do Serviço Público, Brasília, 1985. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 32 A burocracia, seja abordada como uma teoria organizacional, um processo social ou uma ferramenta metodológica29, em qualquer dos casos, é uma variável responsável pelo sucesso de algumas políticas (ou alguns países) no atingimento de seus objetivos 30. Por essa razão, a performance de organizações públicas não é determinada apenas pelos direitos estabelecidos e pelas regras procedimentais31, mas também pelas operações burocráticas desenhadas para termos acesso a esses direitos32. Além disso, a experiência com a burocracia será considerada positiva ou negativa de acordo com as percepções subjetivas dos usuários, sejam eles organizações da sociedade civil, empresas ou o público em geral. A agenda de interesses e o nível de familiaridade com as regulações de determinado setor são aspectos que conformam os atos burocráticos de dado produto/ serviço disponibilizado pelo Estado e impactam diretamente essa percepção. Portanto, o que determina a experiência de uma disfunção burocrática está relacionado não apenas a questões de organização das atividades estatais, mas também às características do sujeito pleiteante e a sua disposição de se engajar em procedimentos burocráticos33. Por esse motivo, quando falamos sobre criminalização burocrática das OSCs, não estamos nos referindo aos meros dissabores do trato com a burocracia ou às qualidades específicas de determinada organização da sociedade civil. É necessário que alguns outros elementos que caracterizam barreiras estejam presentes – conforme abordado neste relatório – porque estamos tratando de disfunções graves da burocracia que assumem um caráter criminalizante quando identificáveis de maneira objetiva a partir de situações concretas vividas pelas próprias organizações da sociedade civil com prejuízos para o exercício de direitos desse universo específico de pessoas jurídicas que, num Estado Democrático de Direito, concentram em suas instituições boa parte da agenda pública de desenvolvimento e garantia de direitos. 29 DE JONG, Jorrit. Dealing with dysfunction: Innovative problem solving in the public sector. Brookings Institution Press, [s. l.], 2016. 30 Um panorama sobre o estudo da burocracia no Brasil em diversas vertentes pode ser verificado no excelente trabalho do IPEA sobre o tema. PIRES, Roberto et al. Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasília: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2018. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3247/1/livro_Burocracia%20e%20pol%c3%adticas%20p%c3%bablicas%20no%20Brasil%20-%20interse%c3%a7%c3%b5es%20anal%c3%adticas.pdf. Acesso em: 1 jul. 2023. 31 SOUZA, Celina; FONTANELLI, Flavio. Capacidade estatal e burocrática: sobre conceitos, dimensões e medidas. In: MELLO, Janine (org.). Implementação de políticas e atuação de gestores públicos: experiências recentes das políticas de redução das desigualdades. Brasília: Ipea, 2020. 32 WIDLAK, Arjan; PEETERS, Rik. Administrative erros and the burden of correction and consequence: How information technology exacerbates the consequences of bureaucratic mistakes for citizens. International Journal of Electronic Governance, [s. l.]. v. 12, n. 1, p. 40-56, 2020. Disponível em: https:// www.inderscienceonline.com/doi/pdf/10.1504/IJEG.2020.106998. Acesso em: 1 jul. 2023. 33 CHUDNOVSKY, Mariana; PEETERS, Rik. The unequal distribution of administrative burden: A framework and an illustrative case study for understanding variation in people’s experience of burdens. Social Policy & Administration, [s. l.], v. 55, n. 4, p. 527-542, 2021. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 33 É claro que a criminalização burocrática pressupõe mais barreiras e complicações do que a mera disfuncionalidade burocrática. Em que pese o termo criminalização burocrática tenha sido cunhado pela Plataforma MROSC em anos de acúmulos de experiências no campo das organizações da sociedade civil para qualificar a natureza desses acontecimentos entre o Estado e as referidas entidades, é preciso dissociá-lo da dimensão do direito penal sugerida pelo nome, já que nem todo ato burocrático disfuncional que acarretar a criminalização burocrática merecerá a tutela do sistema criminal. Nesse contexto, a escolha da palavra “criminalização” é usada em sentido amplo, que abarca outras compreensões sobre a realidade social; e, ao ser associada à palavra “burocrática”, afunila o objeto do fenômeno para abranger as mazelas decorrentes desse encontro com o Estado na jornada das OSCs pelo exercício de direitos institucionais. Como bem destacou a jurista Débora Duprat, a amplificação do Direito Penal é inclusive uma tendência por se tratar de um instrumento do neoliberalismo atual, que precisa descartar os fracassados e os excluídos, citando a obra Contrafogos, de Pierre Bourdain (informação verbal34). Assim, não é surpresa que as OSCs, na lógica de um governo como o do ex-presidente Bolsonaro, sejam objeto de ataques a sua institucionalidade e reputação, como se observa em uma série de situações que este relatório descreve. O termo “criminalização” possui aderência justamente porque, além da conotação pejorativa que acompanha o signo “burocracia”, a percepção sobre a disfuncionalidade da burocracia brasileira atinge tamanha disrupção, por vezes kafkiana, que a conjunção entre ambos os vocábulos, “criminalização” e “burocrática”, demonstra que estamos diante de um fenômeno verdadeiramente limitador de liberdades fundamentais das organizações da sociedade civil, constituindo-se em verdadeiro cerceamento de suas prerrogativas constitucionais. O estudo sobre os problemas associados aos erros da burocracia não constitui novidade na literatura. Na década de 1940, Merton criticou a visão mecanicista das estruturas burocráticas justamente pela falta de consideração na análise dos indivíduos e suas vontades, que compõe parte indissociável de qualquer burocracia35. Michel Crozier36 ainda na década de 1940, já elencava como disfunções burocráticas os seguintes fenômenos: i) centralização e regras impessoais se 34 Fala da Dra. Débora Duprat em Seminário promovido sobre a criminalização burocrática das OSCs pela Plataforma MROSC em setembro de 2021. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=dwL5OuicVmU&t=1881s. Acesso: 7 jul. 2023. 35 MERTON, Robert K. Bureaucratic Structure and Personality. Oxônia, Reino Unido: Oxford University Press, 1940. p. 560-68. DOI: https://doi.org/10.2307/2570634. 36 ROUILLARD, Christian. Michel Crozier and the study of complex bureaucratic organizations: Towards the development of French strategic analysis. Canadian Public Administration, [s. l.], v. 48, n. 1, p. 124-130, 2005. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 34 retroalimentam e aumentam o processo burocrático; ii) a presença de zonas de incerteza nos regulamentos estimula relações paralelas de poder e novos regulamentos geram novas zonas de incerteza; e iii) centralização e regras impessoais são fontes de inércia em termos de adaptabilidade e mudança organizacional que só podem ser rompidas com uma crise coletiva temporária que paradoxalmente exige novas regras impessoais e centralização adicional. Na década de 1970, com Cristopher Hood, houve um esforço para sistematizar as histórias de horror administrativas37, buscando elementos para catalogar as disfunções associadas à burocracia. Lipsky, na década seguinte, deu início à discussão sobre os burocratas de nível de rua ao compreendê-los como constituintes da expressão tangível do Estado que adotavam decisões sobre como utilizar recursos escassos (falta de recursos humanos, estrutura, tempo etc.), podendo impor estratégias que limitavam o acesso aos serviços, por exemplo38. Daí que o conceito de burocracia disfuncional pode ser interpretado à luz de diversas chaves teóricas e óticas analíticas39, Pode ser compreendido também como o estudo das patologias da desorganização administrativa e a verificação concreta de tais violações40. Não só isso, também pode ser o sinônimo de procedimentos, regras e regulamentos que invariavelmente acarretam sentimentos de alienação por parte do público beneficiário41. Para nós, a criminalização burocrática das OSCs é a distorção grave do fenômeno burocrático que orbita ao redor das ferramentas tradicionalmente associadas ao Poder Executivo: trâmites administrativos para o funcionamento das organizações da sociedade civil, discussões relativas a relações de parceria com a administração pública, questões tributárias nos órgãos arrecadadores, onde geralmente tramitam processos de isenção ou imunidade etc. O Poder Legislativo e o Poder Judiciário igualmente contribuem para a reprodução dessas práticas, como poderemos verificar nos casos selecionados e estudados neste relatório. 37 HOOD, C. Administrative Diseases: Some Types of Dysfunctionality in Administration. Public Administration, [s. l.], v. 52, p. 439-454, 1974. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1974.tb00196.x. Acesso em: 28 ago. 2023. 38 LIPSKY, Michael. Burocracia em nível de rua: dilemas do indivíduo nos serviços públicos. Brasília: Enap, 2019. 39 MADSEN, Jonas K.; MIKKELSEN, Kim S.; MOYNIHAN, Donald P. Burdens, sludge, ordeals, red tape, oh my!: A user’s guide to the study of frictions. Public Administration, [s. l.], 2021. 40 SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo: fuga e responsabilização dos agentes públicos. 1. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020. 41 BARRY, Bozeman; REED, Pamela; SCOTT, Patrick. Red tape and task delays in public and private organizations. Administration and Society, [s. l.], v. 24, p. 290-322, 1992. Disponível em: https://www. researchgate.net/publication/240689797_Red_Tape_and_Task_Delays_in_Public_and_Private_Organizations. Acesso em: 1 jul. 2023. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 35 A criminalização é frequentemente complexa de ser verificada porque está acompanhada da roupagem da legalidade. No âmbito do Direito, os atributos do ato administrativo, sobretudo a presunção de sua legitimidade e executoriedade, blindam esse ato com a força necessária para a sua efetivação no plano fático42. Como mãos de duas vias, os atributos protegem o agente público bem-intencionado, mas também mascaram o agente público que se apropria desses poderes atribuídos aos seus atos em benefício de si próprio ou de outrem, prejudicando, assim, as organizações da sociedade civil com as quais se relacionam. Afinal, o exercício do poder é inerente à natureza da Administração Pública, e a boa-fé é a tônica que norteia sua interpretação. Ela pode se materializar no âmbito de um processo administrativo e/ou de uma prática – escrita ou verbal – dos agentes públicos, cuja natureza pressupõe, de partida, a fé pública e a suposição da legalidade dos seus atos. Nem todo ato que materializa a criminalização burocrática é, em si, ilegal, principalmente nos casos em que não há intencionalidade dos agentes, mas a linha é tênue. É sempre preciso trazer a dimensão que, se ao menos isoladamente o ato não puder ser considerado ilegal, mas se ele for representativo de situação que ocorra de forma sistêmica, limitando os direitos de inúmeras organizações da sociedade civil, acaba deslocando-se para o campo da ilegalidade. VIII.I ENCONTROS BUROCRÁTICOS Seja de forma sutil ou escancarada, a definição esquemática a seguir nos ajuda a compreender o surgimento de potenciais fontes da disfunção burocrática tanto na perspectiva individual quanto organizacional. Essa definição conceitual constitui marco teórico inovador na literatura dedicada ao estudo das disfunções burocráticas, uma vez que, até aquele momento, o foco dos estudos dedicava-se à análise intragovernamental da burocracia sem relacioná-la com o aspecto externo43. Como se verá, o esquema a seguir divide os encontros burocráticos a partir de dois eixos: (i) intraorganizacional e/ou extraorganizacional; e (ii) o sujeito que inicia e a quem se destina a transação, podendo ser público ou privado. 42 Contribui para essa lógica da força dos atos administrativos o fato de que os próprios poderes constituídos não podem negar fé aos documentos públicos por força do artigo 19, II, da Constituição Federal. 43 HEINRICH, Carolyn J. The bite of administrative burden: A theoretical and empirical investigation. Journal of Public Administration Research and Theory, [s. l.], v. 26, n. 3, p. 403-420, 2016. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 36 Quadro 1 — Origem e destinatários dos atos burocráticos 1 2 TRANSAÇÃO SE INICIA COM AGENTE PÚBLICO E SE DESTINA A OUTRO AGENTE PÚBLICO TRANSAÇÃO SE INICIA COM SUJEITO PRIVADO E SE DESTINA A AGENTE PÚBLICO INTRAORGANIZACIONAL AMBIENTE PÚBLICO ENCONTROS BUROCRÁTICOS Ex.: nomeações de agentes públicos, relações de liderança no serviço público etc. Ex.: serviços de registro, obtenção de cadastros, isenções, procedimentos administrativos iniciados pelas OSCs etc. 3 4 TRANSAÇÃO SE INICIA COM AGENTE PÚBLICO E SE DESTINA A SUJEITO PRIVADO TRANSAÇÃO SE INICIA COM SUJEITO PRIVADO E SE DESTINA A OUTRO SUJEITO PRIVADO ENCONTROS BUROCRÁTICOS Ex.: aplicação da lei, tributação, fiscalização, publicação de editais de chamamento público etc. INTRAORGANIZACIONAL AMBIENTE PÚBLICO Ex: Relações de trabalho nas OSCs, relações de financiamento privado etc. Fonte: elaborado pelos autores com base em Kahn, Katz e Gutek (1976 apud HEINRICH, 201644). 44 KAHN, Robert L.; KATZ, Daniel; GUTEK, Barbara. Bureaucratic encounters – An evaluation of government services. The Journal of Applied Behavioral Science, 1976, v. 12, p. 178-98. In: HEINRICH, Carolyn J. The bite of administrative burden: A theoretical and empirical investigation. Journal of Public Administration Research and Theory, [s. l.], v. 26, n. 3, p. 403-420, 2016. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 37 O primeiro quadrante (1) refere-se às situações em que os poderes do Estado, no exercício de sua auto-organização, impõem limites e barreiras a partir de regulamentos, normas e procedimentos. Exemplo desse caso é a nomeação, durante o governo do ex-presidente Bolsonaro, de agente da ABIN para a titularidade do órgão no governo federal de interlocução com as OSCs, decisão administrativa tomada dentro da estrutura da Presidência da República com evidentes impactos negativos para o ambiente de atuação das OSCs do Brasil (CASO 1 – Nomeação de agente da ABIN para cargo de relacionamento com organizações da sociedade civil no âmbito do governo federal). O segundo quadrante (2) dispõe sobre o relacionamento entre as organizações da sociedade civil junto aos órgãos de Estado, seja para requisitar uma certidão ou para o reconhecimento de alguma isenção fiscal. É o típico caso das exigências, muitas vezes sem previsão em lei ou norma, feitas pelos cartórios brasileiros para registros de atas e estatutos de organizações da sociedade civil, gerando desvios burocráticos recorrentes descritos neste relatório (CASO 16 – Exigências não fundamentadas pelos cartórios no registro de atas e estatutos de organizações da sociedade civil). O terceiro quadrante (3) refere-se aos encontros que se iniciam com o agente público e são destinados às organizações da sociedade civil no sentido da aplicação das normas ou no exercício da fiscalização do atendimento a elas. Os exemplos deste quadrante são abundantes e constituem o eixo mais expressivo da criminalização burocrática vivenciada no dia a dia das OSCs no Brasil. A extinção dos conselhos de participação social e o desmonte do Fundo Amazônia pelo Governo Bolsonaro, por exemplo, constituem nítido caso dessa hipótese (CASO 6 – Desmonte do Fundo Amazônia e CASO 7 – Extinção de Conselhos de Participação Social). É o típico caso das exigências, muitas vezes ilegais e abusivas, feitas pelos editais de chamamento público no processo de seleção, gerando a situação recorrente descrita neste relatório como enredamento burocrático nas relações de parceria com o Estado (CASO 13 – Confusão sobre usos, limites e finalidades da concessão de títulos e certificados pelo Estado às organizações da sociedade civil). Os quadrantes 2 e 3, que tratam dos Encontros Burocráticos entre o Estado e as OSCs podem ser avaliados à luz da perspectiva dos: i) custos de aprendizagem – tempo gasto para descobrir sobre um serviço/produto e a sua relevância para o indivíduo; ii) custos de atendimento – regras e procedimentos para acessar os benefícios/serviços; e iii) custos psicológicos – intrusividade do processo de aplicação, além da rejeição ou o estigma Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 38 que podem ser experimentados no processo45. A somatória de todos esses custos significa verdadeira barreira de acesso aos direitos pelas OSCs, conformando uma modalidade de criminalização burocrática que se traduz na percepção das OSCs de que o seu ambiente de atuação é um “emaranhado” normativo (CASO 17 – Exigência de declaração não prevista em instrumento contratual para o recebimento de parcelas no Fundo Amazônia). A facilidade com que se proliferam proibições e barreiras desarrazoadas para a atuação das OSCs, barreiras estas inexistentes para outros tipos de pessoa jurídica, desrespeita o comando constitucional da igualdade, incidindo em “tratamento não-isonômico” das OSCs, inclusive pela legislação (CASO 20 – Exclusão das organizações da sociedade civil da Medida Provisória, MP 881/2019, sobre os Direitos de liberdade econômica). Além de possibilitar uma moldura teórica para o estudo da matéria, o aprofundamento e a análise dos encontros envolvendo as OSCs e o Estado podem fornecer subsídios valiosos para as unidades administrativas interessadas em conferir um ambiente mais positivo para o tratamento das OSCs em garantia aos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, incluindo mais eficiência em relação às próprias políticas públicas. O quarto quadrante (4) corresponde aos encontros burocráticos que são reproduzidos sem a participação dos agentes públicos. Ocorrem entre as organizações privadas. Situação muito comum é a reprodução pelas empresas doadoras de regras e exigências feitas normalmente pelo Poder Público para financiar projetos de OSCs e a resistência a investir em ações de desenvolvimento institucional, como treinamentos, e outras atividades similares. Outro exemplo advém do relato de experiências por organizações da sociedade civil. Suponhamos que determinada OSC teve uma experiência desagradável em algum encontro com um órgão público (ex.: renovação de um determinado certificado ou participação em editais de chamamento público) e, a partir de então, passa a reproduzir a outras OSCs a experiência sobre o quanto é difícil obter o acesso àquele direito ou serviço, as desestimulando quanto a seguir o mesmo caminho. Como o presente estudo se dedica a analisar a criminalização burocrática tendo em vista a atuação do Estado brasileiro, não há casos que se relacionem às situações relativas ao quarto quadrante. É importante destacar que a criminalização burocrática é um fenômeno em movimento, e que, apesar de a maior parte dos casos descritos no presente relatório ocorrerem nos chamados encontros burocráticos (quadrantes 2 e 3), isso não quer dizer que estejam dissociados dos demais quadrantes, já que se retroalimentam de narrativas e relações, mesmo que estas ocorram nos ambientes exclusivamente públicos (quadrante 1) ou privados (quadrante 4). 45 MOYNIHAN, Donald; HERD, Pamela; HARVEY, Hope. Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions, Journal of Public Administration Research and Theory, [s. l.], v. 25, p. 43-69, 2015. DOI: https://academic.oup.com/jpart/article/25/1/43/885957 Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 39 Assim, a criminalização burocrática pode ocorrer como resultado da disfunção institucional da estrutura de determinado serviço ou órgão governamental46 do mesmo modo que também pode ter um cunho eminentemente político disfarçado de burocracia47. Nesse contexto, a criminalização burocrática possui duas facetas: aquela promovida de maneira intencional pelo agente público para prejudicar as OSCs e/ou as pessoas a elas relacionadas ou uma criminalização fruto de uma reprodução automática, estrutural, de práticas de forma não intencional e sem que o agente manifeste de forma consciente o desejo de gerar um prejuízo para a OSC. Isso é assim porque a criminalização burocrática das OSCs muitas vezes ganha a conformação de uma prática institucionalizada, que se reproduz de forma estrutural e sem que o agente público aja de maneira consciente para atrapalhar a atuação das OSCs. Sabe-se que muitos agentes públicos atuam com ânimo de contribuir para a existência e o fortalecimento dos objetivos institucionais das OSCs. Reconhece-se que muitos deles que sabem da importância e do relevante papel das OSCs na construção da democracia brasileira, construindo de forma criativa, afetuosa e técnica, soluções conjuntas para os desafios impostos pela burocracia48. De todo modo, o foco da intencionalidade ou não na conduta dos agentes públicos diante dos artefatos burocráticos constitui dimensão relevante na literatura sobre o tema e revela-se também de grande utilidade para a análise promovida pelo levantamento dos casos e fenômenos de criminalização burocrática aqui identificados. Passemos, então, à análise sobre a intencionalidade e a não intencionalidade da conduta dos agentes públicos na efetivação da criminalização burocrática das OSCs. 46 PASIECZNY, J.; GLINKA, B. Organizational dysfunctions: Sources and areas. Entrepreneurial Business and Economics Review, [s. l.], v. 4, n. 4, p. 213, 2016. 47 Idid., p. 32. 48 “Uma atenção mais cuidadosa permite vislumbrar outra dimensão (não menos real) das práticas burocráticas: o caráter intrinsecamente criativo de ações que mobilizam, de forma coletiva, recursos intelectuais, técnicos e afetivos para conter a autonomização insensata (e potencialmente violenta) de prescrições formais”. BEVILAQUA, Ciméa Barbato. Burocracia, criatividade e discernimento: lições de uma cafeteira desaparecida. Revista de Antropologia, São Paulo, v. 63, 2021. Embora o objeto da reflexão acadêmica seja uma discussão interna sobre um processo interno de apuração de responsabilidade, o ensaio interessa a esta pesquisa, já que a mesma estratégia com recursos intelectuais, técnicos e afetivos é empregada pelos agentes públicos no relacionamento com as organizações da sociedade civil. Voltar para o Índice CRIMINALIZAÇÃO BUROCRÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 40 VIII.II INTENCIONALIDADE O que leva um agente público a, no exercício de suas atribuições institucionais, deliberadamente impor algum tipo de restrição, prejuízo ou danos a uma organização da sociedade civil? As razões para esse tipo de comportamento podem orbitar uma série de causas. Há algo de intolerável nesse tipo de prática, principalmente porque exercer a titularidade do poder estatal deveria pressupor responsabilidade, proporcionalidade e obediência irrestrita à lei. Portanto, quando dado agente público pratica ato consciente de sua ilegalidade, estamos diante de uma situação que merece reprimenda por parte do sistema jurídico49. Conforme será possível explorar na tipologia proposta nos capítulos seguintes deste relatório, os grupos intitulados “intimidação institucional” e “desmonte da participação social”, via de regra, orbitam a criminalização burocrática das OSCs sob a ótica dos comportamentos intencionais, formais ou informais de agentes públicos com a imposição deliberada de normas ou a utilização da burocracia de maneira indevida com o objetivo de atacar direitos adquiridos e intimidar o exercício de direitos pelas OSCs. Entre todas as normas que podem tipificar a criminalização, do ponto de vista jurídico-penal destacamos a Lei Federal nº 13.869/19 (Lei de Abuso de Autoridade) que dispôs sobre as condutas praticadas por agentes públicos com abuso de autoridade. No primeiro trecho da lei estabelece-se o objeto da repressão legislativa: Art. 1º […] § 1º – As condutas descritas nesta Lei constituem crime de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal (Brasil, 201950). 49 O prisma das reprimendas do arcabouço jurídico pode ser enfrentado à luz do direito civil, direito penal e do direito administrativo, por exemplo. 50 BRASIL. Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019. Dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade; altera a Lei nº 7.960, de 21 de dezembro de 1989, a Lei nº 9.296, de 24 de julho de 1996, a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, e a Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994; e revoga a Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965, e dispositivos do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal). Brasília, DF: Presidência da República, 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20192022/2019/lei/l13869.htm. Acesso em: 23 ago. 2023. Voltar para o Índice